推荐 | 精准扶贫中的财政金融政策
The following article is from 中国金融杂志 Author 李建军
精准扶贫是习近平总书记新时代中国特色社会主义思想的重要内容。中央财经大学金融学院院长李建军认为，以财政政策为先导、金融政策跟进，可协同配合放大扶贫政策效应。目前财政扶贫政策已初成体系：加大了对贫困地区的一般性转移支付力度；专项转移支付向农村贫困地区、贫困人口倾斜；增加了财政专项扶贫资金投入。金融扶贫体现在人民银行的货币信贷政策、银监会的监管支持政策、证监会资本市场支持政策、保监会针对扶贫的专项产品开发，以及开发性金融扶贫、商业性金融扶贫等方面，相关部门的一系列扶贫政策和措施发挥了协同攻坚作用。但精准扶贫中的财政政策仍存在扶贫资金滞留、使用效益不高、风险难控等问题；金融扶贫中的资金风险承受能力较低，若后续资金跟进不力，缺乏组织引导，信贷资金难以发挥作用。应扩大财政转移支付的比例，完善扶贫资金保障制度，提高财政政策精准扶贫实效；实施差异化的货币政策，针对不同地区、不同金融机构给予货币政策支持和监管支持；培养贫困地区居民的信用与金融意识，大力推进金融教育扶贫。
以下是全文内容：
精准扶贫是习近平总书记新时代中国特色社会主义思想的重要内容。在精准扶贫过程中，从“输血”复生到“造血”成长，财政政策与货币金融政策可以发挥主导作用，但这两类扶贫政策需要协同配合，促进精准扶贫，提升扶贫效果。
财政政策与金融政策推动下的精准扶贫
过去五年，精准扶贫效果显著，贫困人口减少6800多万，易地扶贫搬迁830万人，贫困发生率由10.2%下降到3.1%，为全面建成小康社会奠定了基础。在精准扶贫进程中，财政政策与金融政策发挥了积极作用。财政政策为先导，金融政策跟进，协同配合放大了扶贫政策效应。财政政策扶贫主要通过社会保障投入、风险分担、信用保证、利息贴补、引导基金等带动民间资金、金融资金进入扶贫领域；金融政策扶贫应该发挥调动金融机构、社会资本参与扶贫，发挥杠杆效应，激励贫困人口开展生产，树立信用理念，实现内生性脱贫等作用。
财政扶贫：系列政策，精准发力
目前，财政扶贫政策已经初步形成体系。第一，中央和省级财政加大对贫困地区的一般性转移支付力度。在全国832个国家扶贫开发工作重点县和连片特困地区县一般预算支出中，上级补助及返还比例达80%。中央和省级财政在转移支付方面对贫困地区的倾斜支持，切实增强了贫困地区的财力保障。第二，专项转移支付向农村贫困地区、贫困人口倾斜，有力地支持了改善农民生产生活条件及农业生产发展。如利用可再生能源发展专项资金支持无电地区建设光伏发电设施；中央财政安排的支持农业生产发展、草原生态保护、退耕还林、农田水利设施建设、水库移民后期扶持、“一事一议”奖补资金等。第三，广开渠道，增加财政专项扶贫资金投入。中央财政坚持将专项扶贫资金投入作为支出保障的重点之一；安排国家预算内投资、国债投资、国债转贷等专项扶贫投资项目，重点在基础设施建设、异地搬迁等扶贫项目；拓宽扶贫开发资金渠道，安排专项彩票公益金用于支持贫困革命老区扶贫开发。多渠道筹措建设资金，对有一定收益或者地方政府能够提供合理补贴的基础设施项目，推广PPP模式，吸引社会资本和政策性金融机构参与项目投资、建设和运营，提高基础设施运营水平。财政扶贫资金使用与建档立卡结果相衔接，围绕激发贫困群众内生动力、增强贫困群众自我发展能力，切实发挥财政资金的使用效益。
金融扶贫：多部门并举，协同攻坚
金融扶贫体现在人民银行的货币信贷政策、银监会的监管支持政策、证监会资本市场支持政策、保监会针对扶贫的专项产品开发，以及开发性金融扶贫、商业性金融扶贫等方面。在习近平总书记精准扶贫思想引领下，金融部门对金融扶贫高度重视，“一行三会”出台了一系列扶贫政策和措施，相关部门之间发挥了协同攻坚的作用。
人民银行于2016年3月提出大力推进贫困地区普惠金融发展，设立扶贫再贷款，利率在正常支农再贷款利率基础上下调1个百分点，引导地方法人金融机构切实降低贫困地区涉农贷款利率水平。2017年银监会牵头推出了扶贫小额信贷产品，扶贫小额信贷是为建档立卡贫困户量身定制的金融精准扶贫产品，其政策要点是“5万元以下、3年期以内、免担保免抵押、基准利率放贷、财政贴息、县建风险补偿金”。保监会推动保险领域的扶贫，早在2008年就推出农村扶贫小额人身保险，政策性农业保险也不断创新；充分发挥保险行业体制机制优势，履行扶贫开发社会责任，全面加强和提升保险业助推脱贫攻坚能力，帮助农村贫困人口摆脱因病因灾致贫返贫的恶性循环。证监会加大了对贫困地区直接融资政策扶持力度，对国家级贫困县（市）企业和将注册地迁入国家级贫困县（市）的企业，在境内主板、中小板、创业板首发上市的给予“绿色通道”。鼓励成立扶贫产业发展基金，支持发挥政策性、政府性融资担保机构产业扶贫贷款担保功能。
2018年1月，人民银行等四部门出台政策，主张加强深度贫困地区扶贫再贷款管理，加大对深度贫困地区的扶贫再贷款倾斜力度，到2020年，力争每年深度贫困地区扶贫再贷款占所在省（自治区、直辖市）的比重高于上年同期水平。要求各银行业金融机构改进完善差别化信贷管理，合理调配信贷资源，优化调整内部授权与绩效考核，适当延长贷款期限，综合确定贷款额度，更好地满足深度贫困地区群众合理融资需求。
精准扶贫中财政政策和金融政策的不足
在财政政策方面，由于资金管理问题，财政扶贫资金存在滞留现象。在现有的报账制安排下，扶贫项目需要在验收合格后，才能到财政部门报账拨付资金。项目签字资金需要垫付，资金需要通过多渠道筹集。有的贫困户前期通过使用民间借贷进行生产投资，利率较高；项目验收后用补贴资金来归还借款，遇到极端情况会入不敷出，扶贫资金的使用成本增加了。财政扶贫的体制、财政扶贫资金的管理机制需要改革完善。其次，存在财政扶贫资金使用效益不高、扶贫产业项目市场风险难以控制问题。有的扶贫资金支持的农业大户和农业产业项目与贫困人口没有建立有效的联结机制，没有为贫困人口提供就业、投资分红的机制，对扶贫资金集中大户使用的监督不够。扶贫项目论证不够，产品的市场销路存在问题。财政扶贫资金的使用缺乏事前、事中、事后的全链条使用评估、监督与管理机制。财政扶贫资金直接面向基层，减少了中间环节，但是个别地区基层组织不力，资金存在被挪用等问题。
金融扶贫和财政扶贫的最大区别就是金融资金的风险承受能力较低。财政资金可以不求回报地投入到一些收益不够稳定的早期扶贫项目中，但金融资金必须投入到具有一定规模、收益相对可靠、风险较低的项目上。由于金融资金天生的风险厌恶属性，仅靠金融政策进行扶贫的效果非常有限，因此需要二者配合。在金融精准扶贫过程中，贫困户获得了扶贫小额贷款，并由财政贴息和担保，这种模式存在后期管理不力、资金使用效益不佳的问题，假如没有后续资金跟进，前期投入就不可能有效益。如果缺乏组织引导，信贷资金就难以发挥效用。
另外，有些地方混淆金融资金与财政资金的属性，不顾实际情况，盲目扩大信贷投放，在没有适合的扶贫项目情况下，为贫困户平均分配信贷资金，贫困户家家有份，不切实际追求扶贫信贷规模，导致信贷资金浪费。不少贫困户将信贷资金用于消费，无力还款，形成新的债务。地方的某些利用金融资金支持的项目，规模超过了当地财政承受方位，形成地方政府债务，不利于地方经济可持续发展。
提高财政政策与金融政策扶贫的功效
扩大财政转移支付的比例，完善扶贫资金保障制度，提高财政政策精准扶贫实效
2017年，中央对地方一般性转移支付占全部转移支付比重接近62%，这一比重可以继续提高；通过税制改革促进县域财政收入稳步增长，提升县域扶贫的财力；利用财政扶贫资金适度撬动社会资本支持扶贫项目。推进扶贫信用支付方式基础设施建设，与金融机构合作为贫困户设计扶贫资金管理专用卡，扶贫项目建成后由财政部门报销转账入卡，提高效率。加强对扶贫资金的监管，各级审计、纪检监察机关，强化扶贫资金各环节的监督审计，严厉处罚违规使用扶贫资金的责任人，杜绝腐败。利用第三方评估审核来监督扶贫资金使用绩效，进行科学的动态跟踪评估。建议利用大数据、云计算和区块链技术，建立扶贫大数据库，严密监测资金划拨、项目运行、后期管理，拓展市场，提升产业扶贫绩效。
实施差异化的货币政策，针对不同地区、不同金融机构给予货币政策支持和监管支持
金融扶贫过程中，对于商业银行而言，资金是有成本的，更是需要归还的。如何提高金融机构扶贫积极性，货币政策可以发挥功效。比如，针对贫困地区的商业银行、参与扶贫的存款性金融机构，可以采用定向降准，实施差异化管理，探讨是否可以将扶贫贷款对应的存款规模免缴法定存款准备金等普惠金融政策，增加金融机构扶贫信贷资金可使用规模；增加对贫困地区商业银行扶贫再贷款的资金支持力度，降低扶贫再贷款利率。其次，金融机构扶贫再贷款发放要注重实效，可以委托村党支部负责组织扶贫再贷款的落实，提供贫困户的详细借款规划、借款使用监督和回收管理。加强地方财政扶贫与金融扶贫的协同，我们不主张扶贫贷款利息完全由财政贴补，财政资金作为信贷资金的风险准备金效果更好，将更多财政资金用于精准扶贫贷款风险补偿，增强财政资金的风险分散功能和杠杆撬动功能。因为利息对银行而言是实现可持续发展的收入来源，对金融消费者而言，是金融信用意识培养的主要影响因素，也是促进生产发展的基础。完全不负担利息，反而会造成农民的生产能力与金融能力的弱化。
培养贫困地区居民的信用与金融意识，大力推进金融教育扶贫
财政政策直接支持贫困户短期看有效，长期而言不利于贫困人口金融消费者金融意识的提升，容易造成农民将金融资金与财政资金的属性混同的问题。在发放支农小额贷款、扶贫贷款的时候，财政、信贷资金混用，这会造成借款人错认为贷款也是国家的钱，是支农或扶贫的钱，可以不还，导致有能力还款的人的也不愿意还。一个缺乏信用意识的借款人，对于取得的资金，在使用上就很随便，多用于消费等支出，后续还款就不会有保障。我们主张，财政资金可以发挥撬动商业保险的作用，为农村保险市场开拓提供条件。政府、农户共同购买商业保险，有助于农民金融信用意识、风险意识的培养。最后，精准扶贫还需要建立起后续引导和评估机制，建立常态化的金融与商业培训教育体系。为弱势群体的生产提供全面指导和服务，解决其生产环节和销售环节的各种问题。建议政府政策主导，农村基层行政组织落实，金融机构提供支持，政府可以将财政支农资金、扶贫资助的一部分用于基层农民夜校、周末学校的建设，对农村基层党组织提出要求，组织农民培训学习，进行量化考核；农村金融机构提供智力支持，有条件的地方，可以聘请金融专业的师资、金融实践部门的专家来授课，以此来提升农民的金融素质，实现财政、金融扶贫政策的可持续。
编辑 白若云 赵玉卿
来源 中国金融杂志
审校 田雯
监制 朱霜霜
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