访中国人民银行原副行长苏宁：建设现代化的支付清算体系
The following article is from 中国金融杂志 Author 张林
70年来，在中国共产党的领导下，新中国的经济金融事业取得了举世瞩目的成就。在新中国成立后不长的时间里，我们建立起了独立的比较完整的工业体系和国民经济体系。改革开放以来，中国经济活力充分释放，创造了人类经济发展史上的奇迹。当前，中国特色社会主义进入新时代，我们又开启了实现中国梦的伟大征程。对此，《中国金融》记者对话IMI顾问委员、中国人民银行原副行长、中国银联股份有限公司原董事长苏宁，其对现代支付体系的建设历程进行了回顾，并展望了央行支付清算体系的未来。
以下为对话实录：
记者：苏行长您好，今年是新中国成立70周年。在新中国的各个历史时期，人民银行一直发挥着重要的职能作用，其中支付清算为畅通经济血脉作出了巨大贡献。您在人民银行任职时，曾长期分管支付清算工作，领导和组织了我国支付体系建设的长远规划、路径选择和具体实施。在此，我们请您对这一过程进行简要的回顾。
苏宁：我是2003年底开始分管人民银行支付工作的，当时央行现代化支付系统建设正处于关键时期：随着我国社会主义市场经济的发展，对安全高效的现代化支付体系的需求越来越迫切，各方面压力很大，一些商业银行开始寻找途径解决跨行支付不能满足需要的问题。“维护支付、清算系统的正常运行”是《中华人民共和国中国人民银行法》赋予人民银行的职责，跨行支付清算也是各国央行的重要职责。我来人民银行的时候，相关各方也有一股劲儿，都想尽快建成、建好大额支付系统。人民银行大额支付系统是1990年陈元同志任人民银行副行长期间决策建设的，并相应成立了专门机构——清算总中心，已经走过10多年的历程，方向是正确的。经过不懈的努力，已经形成了基本框架，打下很好的基础。2002年10月，大额支付系统在北京、武汉成功投产试运行，标志着中国现代化支付系统建设取得突破性进展，2003年开始分批在全国29个省会城市和深圳市城市范围内推广运行。之后面临的主要问题是如何尽快建成覆盖全国所有区域的大额支付系统。
原来系统总体的框架是，总中心建在人民银行总行，分中心建在各个地市，29个省会城市和337个地市都搞一个分中心负责本城市范围的大额支付业务，形成总行—地市两级结构。对这一总体框架，我组织支付司、科技司重新进行了论证。经过反复研究，我们决定改变原有方案，分中心只建到省会城市但业务要覆盖全省，这样分中心就减少到30个（加一个深圳，负责香港业务）。按照新的方案，分中心的数量只有原来方案的十分之一，这也符合计算机、通信技术的发展水平。这样就大大加快了覆盖全国的大额支付系统建设步伐，减少了建设、维护和运行成本。从2004年年中开始，已经建立的省会城市处理中心按新的业务量测算扩容，分批进行系统升级，从只处理本城市大额支付业务扩展到处理全省大额支付业务。到2005年6月，系统全部升级完毕，各政策性银行、中外资商业银行和绝大部分农村信用社都先后接入大额支付系统，系统的直接参与者1500多家，接入的银行业分支机构达6万多个。每笔业务不到1分钟即可到账。经过一段时间运行，我国大额支付系统于2005年9月正式宣布建成。大额支付系统在全国推广工作的完成，实现了我国现代化支付系统建设的跨越式发展和历史性飞跃，不仅是我国支付体系改革和发展的重要里程碑，也是我国金融发展史上的一件大事。
大额支付系统建成以后，对经济的作用日益显现，在途资金迅速减少，支付资金即时到账、即时可用，提高了货币传导机制运行效率和资金运转速度。某商业银行的负责人曾对我说：“你们的到账速度太快了。资金在途一两天，我还可以做好风险防控；现在一秒钟就到账，我的风险控制都快跟不上了。”当然，这是一句玩笑话，但确实也反映了大额支付系统的高效，也对商业银行风险防控提出了更高的要求。
值得一提的是，大额支付系统建设还给我们留下了一个宝贵经验，那就是支付体系建设必须处理好管理体制问题。实践证明，一件事情如果多个单位负责，就很难搞好。为此，我们提出：在支付系统总体规划、制度建立、技术方案审批由行里有关司局适当分工，工程实施和系统运维由清算总中心总负责。总中心职责明确了，省里怎么办？过去是各处室分管，没有最终责任人。这样一个庞大的系统，停一分钟都会给国家造成巨大的损失，没有责权统一的管理体制不行。所以总行决定成立分支行清算中心，归清算总中心统一管理，这样关系就顺了。这是大额支付系统建设的组织保证。
在做好大额支付系统建设的同时，人民银行同步启动了小额支付系统的开发建设。小额支付系统在各国支付体系中都占有非常重要的地位，其特点是处理的业务金额小、业务笔数多、成本低。我国小额支付系统于2005年底完成了部分省市的试点，2006年6月底实现了全国推广应用。小额支付系统的建成，可以为社会提供低成本的跨行支付清算服务，有利于推动与老百姓关系密切的各种日常支付，例如为企事业单位代发工资、公用事业收费、税款缴纳、通存通兑等业务提供跨行清算服务，从而进一步提高整个社会的金融服务水平。
记者：为了更好地发挥大额系统金融大动脉的作用，您后来又提出要把国债、银联、汇票这三个系统接入该系统，使之更好地支持货币政策实施、服务社会、解决中小金融机构通汇难问题。这是一个非常有前瞻性的构想，其背后的逻辑关系是什么？
苏宁：中央银行的现代化支付系统，是金融支付的基础设施，中央银行并不对非金融机构实体直接提供金融服务。对非金融机构实体的金融服务由商业银行等各类金融机构提供，是市场化行为。它们可以建立各类系统，利用人民银行建立的基础设施为社会提供更好的金融服务。这些系统接入人民银行的支付系统后，可以加快资金划拨和清算速度，大大促进业务发展，从而方便生产生活，促进经济发展。
大额支付系统和小额支付系统是现代化支付系统的重要组成部分，但还不是全部。2005年大额支付系统、2006年小额支付系统相继投入运行以后，人民银行又开始了支票截留系统（也就是支票影像传递系统）的建设，并于2007年6月投入全国联网运行。我国虽然个人支票发展不多，但单位支票使用非常广泛。长期以来，支票是企业之间、单位之间主要的支付工具。我国地域辽阔，人民银行在各个城市建立了票据交换所负责支票传递和跨行资金清算，但各城市之间没有票据交换机制，所以支票只能在同城各单位之间支付使用。支票影像传递系统投入运行以后，用支票的影像传递代替了纸质支票的传递，不仅实现了支票在全国范围的使用，也大大提高了支票传递的速度。
利用银行商业汇票诈骗、骗取银行资金的问题，是商业汇票使用的最大风险，极大地影响了商业汇票的使用。针对这个突出问题，我们建立了电子商票系统，并于2007年投入全国联网运行。从此，商业银行可以在这个系统上开具商业汇票，进行商业汇票的兑现、贴现和转贴现，从而有效遏制了票据诈骗，促进了商业汇票的使用。
为了适应商业银行网上银行业务的迅速发展，解决网上银行支付的跨行清算问题，人民银行及时启动了网上银行跨行清算系统的建设，并于2008年6月投入运行。当时有人说，人民银行搞了一个超级网银。其实，人民银行建设的并不是网上银行，而是为了便于商业银行网上银行业务的跨行清算，这还是属于金融服务基础设施。网上银行跨行清算系统的建立，提高了跨行清算效率，极大地促进了商业银行网上银行业务的发展。现在，网上银行跨行清算系统，每天业务量达4000万笔、金额3000亿元，已大大超过小额支付系统每天800万笔、金额1300亿元的规模。
回忆那段时期，几乎一年一个大型系统上线。随着这些系统的陆续建立以及商业银行支付系统的逐步完善，一个符合我国国情、具有世界先进水平的现代化支付系统逐步形成。它不仅为我国经济发展和人民生活提供了必要保证，也为支付的创新奠定了坚实的基础。
记者：您在任期间，主持领导了二代支付系统建设，与第一代系统相比，新系统的主要改进体现在哪些方面？
苏宁：人民银行启动二代支付系统建设，是根据商业银行管理体制变化和信息技术进步而作出的决定。为了适应原来商业银行的管理体制和信息化水平，一代支付系统是商业银行各省分支机构在当地接入人民银行清算分中心，利用在人民银行当地分支机构存放的备付金进行资金清算。随着商业银行业务数据集中处理的发展，有必要改为商业银行一点接入大额支付系统，使其集中存放使用清算备份金，实现全国统一清算，这有利于提高商业银行资金使用效率。此外，支付系统流动性节约机制也在二代系统得到进一步升级和完善。
记者：现在互联网和移动通信技术飞速发展，支付清算市场正在发生翻天覆地的变化。在这种新形势下，您认为下一步央行的支付系统应该如何应对挑战、实现新的跨越？
苏宁：的确，随着市场化趋势的加快，大量的零售支付吸引更多的机构参与，但是跨行支付清算是人民银行的法定职责，清算总中心今后要着重搞好的工作，不仅要安全稳健运行，还要树立创新意识，加速发展，跟上时代步伐。我在上海参观人民币跨境支付系统（CIPS）时曾说过，支付领域的有些大事要仔细琢磨，做到未雨绸缪。比如，如果央行做数字货币的话，势必对支付格局产生极大影响，这件事必须考虑清楚。数字货币交易和现在的支付完全不同。现在的支付依托在商业银行开立的账户，个人支付时商业银行从账户扣除。由于有不同的商业银行存在，所以会产生跨行支付，这也是跨行支付系统存在的基础。支付宝也好，微信也好，只是受理方式变化，它们都必须与银行卡、银行账户相关联；商业银行扣账户的钱，最后还是要通过支付系统来清算。然而，在数字货币体系中，货币不再是现金，而是纯数字的形式，点对点支付成为可能，账户不在支付中起基础性作用。双方交易时支付的不是现金，而是码子，拿着这个码子还可以继续花，不用通过任何商业银行。所以我们现在需要关注和思考的是，数字货币出来后，现在依托账户的支付体系会不会变化以及怎样变化。我估计银行账户在相当程度上还会保留，因为还有其他用途。现在很多机构都在研究数字货币甚至央行数字货币，但是目前看还没有太大发展。也有很多人提出跨境支付能不能使用区块链技术，通过去中心化做到点对点支付，从而不受央行限制。对于这些新的理论和新生事物，央行相关部门的领导和工作者必须要有长远考虑，提前对新技术新发展进行深入研究，探索如何在新形势下继续立足并主导我国的支付清算市场。
值得一提的是，CIPS的建立堪称我国支付清算体系建设中的一项重要成果。随着人民币国际化进程加快，CIPS将来可以做成像大额支付系统一样，商业银行在代理结算行开户，代理结算行在大额支付系统开户，瞬间到账。区块链技术投入到跨境大额支付应用中为时尚早，所以对我们来说建成真正的跨境支付系统是有机会的。但是CIPS真正要和SWIFT竞争业务量，甚至和未来的区块链技术竞争，我们现在必须加强研究，不断完善系统建设，要真正做到7×24小时运行。
我想强调一点，未来央行支付清算体系发展过程中我们需要注意，不要抢市场该做的事，目前的管理体制就是鼓励竞争，激发市场活力。但该由央行做的事情一点都不能放，跨行支付清算是央行职责，这是法律规定的。
记者：您不仅对我国支付清算事业的谋篇布局提出了许多创新思路，同时也对支付系统的安全稳定运行极为重视。请您回忆一下当初这方面的往事？
苏宁：支付系统建设是一个庞大而艰辛的系统工程，涉及许多技术性环节，其中数据安全问题极其重要。周小川行长对人民银行支付系统的安全营运非常重视，我分管清算总中心以后，周行长对我说：“这么重要的系统一定要有灾备中心。”我说无锡有块地正准备用来建灾备中心。周行长指示要加快建设。我去无锡考察时发现，那块地挺大，但紧临太湖，就在大堤边上，地面又低于太湖水平面，一旦出现洪涝灾害后果不堪设想，因此不适合做灾备中心，需要重新选址。上海市领导听说此事后，希望我们把数据中心建在上海。考虑到支持上海国际金融中心建设，经周行长同意后，我们决定把清算总中心、征信中心、反洗钱中心的数据中心一并落户上海张江，组成人民银行数据处理中心。
与此同时，清算总中心运行的人民银行金融基础设施越来越多，原有场地已不能满足需要。为了保证支付清算系统安全稳定不间断运行，还需要有一个同城热备，形成两地三中心。人民银行决定在北京再找块地方建立新的数据中心。北京市政府对此非常支持。我们先后在北京亦庄、金盏乡、海淀等地寻找，但都不太合适，最后锁定稻香湖这片地。人民银行在稻香湖买地建设数据中心以后，很多商业银行纷纷跟进，陆续在周边买地兴建自己的数据中心。目前，稻香湖已经形成大规模的金融数据处理区。
记者：作为长期分管人民银行支付清算业务的老领导和资深专家，您对未来支付清算人才队伍建设有什么希望和要求？
苏宁：支付清算是一项专业性极强的工作，人才队伍建设至关重要。技术人员工资水平不能低于市场水平，否则就留不住人才。只有留住人才，才有可能在技术上走在别人前面，才可能确保央行支付体系在市场竞争中立于不败之地。另外，面对支付市场和金融科技的快速发展，我们要加强人才引进和培养力度，做好人才储备。可以通过引进博士后人才，对金融科技、支付清算领域的一些关键问题开展前瞻性研究，不断推进我们的事业向前发展。要培养更多既精通支付清算业务又掌握金融科技知识的复合型高端人才，打造一支综合能力强、素质高的人才队伍。随着“一带一路”建设的推进，要加快培养一批具备全球视野的国际化人才，有力地支撑与国际接轨的支付清算体系建设。
编辑 蒋旭
来源 《中国金融》2019年第13期
责编 胡晓涛、金天
监制 商倩
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