视点丨美国同盟体系和内部矛盾
作者丨蓝国瑜，IMI研究员；李海涛，清华大学全球共同发展研究院博士后
以下为文章全文：
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特朗普政府的同盟政策调整
随着近年来国际政治经济发展中多种力量和情势的发展及其相互作用，尤其是2017年共和党人唐纳德·特朗普就任总统以来，美国的国内外战略开始出现重大调整迹象。特朗普政府不断强调所谓“修正主义国家”（指中国、俄罗 斯）、“流氓国家”（指朝鲜和伊朗）以及包括恐怖主义组织和跨国犯罪集团在内的、其他对美国怀有敌意的各类跨国行为体对美国霸权形成的挑战，并且在 美国看来这些力量已然形成了一种日渐突出的“系统性挑战”的情况下。随着二战后美国权势优越地位相对衰落的事实，特朗普的对外战略设计，虽然在战略目标上与冷战后甚至二战后美国历届政府实质上并无二致（强调维持巩固美国的全球霸主地位，或者说，美国在世界上的“首要地位”以及“对世界的领导”），但也针对新的形势作出了一些调整，部分放弃了先前“自由霸权”战略一些关键性的政策设计，以更好地维护美国的霸权，具体来说：
一是奉行“美国优先”，与以往相比表现出强烈的孤立主义倾向。美国国内政治、经济和社会方面的问题要求特朗普必须直面民众的心声——优先改善国内的经济状况，使人民生活得到改善。而特朗普竞选时的口号“让美国再次伟大”，也透露出其政府的内外政策导向将呈现国内优先的态势。需要指出的是， 国内优先并不意味着放弃外部霸权，与之前几位总统相同的是，特朗普不会放弃美国在世界的霸权地位，不同的是，特朗普是希望以低成本的方式维持美国的霸权地位，甚至可以说特朗普强调“美国优先“是为了更好地实现对外霸权。相对于规则、秩序而言，特朗普更看重美国实力的增强，并将其视为美国霸权的核心基础。特朗普将“美国优先”或者“优先考虑美国利益”作为美国当下及未来 一段时间政策制定的主要考虑，试图以此作为应对“全球范围内面临的日益增长的政治、经济和军事竞争”的战略手段。
二是明显的“少边主义”，奉行“以我为主”的“经济优先”政策。特朗普认为， 美国应通过改革税制和鼓励科技创新来重新发展本国的制造业，同时就地区和双边贸易协定修订进行谈判。首先，将制造业市场从中国、日本、墨西哥转移回美国，振兴美国经济；其次，严厉打击汇率操纵国；最后，就有损美国利益的多边或双边贸易条约重新进行谈判。特朗普经济政策的主要目标就是实现美国制造业的复兴，缩减贸易逆差，扩大农牧业产品的出口，吸引外国投资，增加就业岗位。在经贸问题上过于关注自身的考虑，使得美国与盟国的经贸关系 调整成为重要内容。在国际上，特朗普政府的单边主义、“少边主义”色彩明显。上任伊始，特朗普就宣布美国退出“跨太平洋贸易伙伴协议”（TPP）、巴黎协定、联合国教科文组织，拒绝参加多边协定，强调双边谈判，这些无不体现 了其“少边主义”的政策取向。
三是在外交上奉行“现实主义”原则，凸显机会主义色彩。特朗普在外交中善于运用交易技巧，将对外政策中的诸多议题相互联系，形成了其鲜明的“挂钩”外交。他以商人的眼光看问题，认为付出了就要有回报，在谈判中冒更大的风险就有可能获得更大收益。这也体现在美国及其盟友之间的关系往来上。特朗普主张美国与盟国之间要建立一种“权责均等”的合作机制。他认为，长期以 来美国为盟友提供军事保护，但是盟国并未对军费开支进行同比例的承担，所以盟国要分担美国的军费开支，提供资金支持。以“交易主义”方式管理同盟关系，不断向盟国卸责。在同盟关系处理方面更注重美国利益，将对盟国的安全保护视为有价商品，在同盟责任分担等问题上不断向盟国推卸责任，如将同盟责任与经贸议题挂钩。这种只关注眼前利益的政治思维表现出浓厚的机会主义色彩。
特朗普对外大战略缔造的要旨，就是在“使美国再次伟大”的口号下，在维护美国自身安全、竭力提升国家实力（尤其是经济实力与军事实力）同时，强调精细地算计美国战略成本与战略收益之间的关系。在战略投入方面，特朗普提出的政策措施，多集中在直接关乎美国“硬”实力指标的关键战略领域，如军事技术与军费投入、国内经济指标、国防工业、科技创新、新兴领域等方面，而在战略支出方面则格外强调节省资源。特别是美国的海外防务承诺和同盟体系，在特朗普那里，均是严重拖累美国国力的主要根源。用他的话说就是，长期以来，包括其主要盟国在内的世界很多国家均在系统地利用美国的“慷慨”和“开放”，因此美国所拥有的和必须更有攻击性使用的庞大武装力量，只应限于保卫其狭义的国家利益，而没有必要将之用于保卫盟国或更宽泛意义上的国际安全。
在这种考虑主导下，特朗普在竞选期间便不断对美国自二战结束以来延续至今的同盟体系颇有微词。他将北约称为一个“过时的”和“陈腐的”机构，认为其严重浪费了美国的军事和财政资源，建议美国盟国应当自己保卫自己，以减轻美国 的海外军事负担。就职之后，他亦反复要求盟国为美国对其安全保护分担更多费用，从而避免美国国力“过度损耗”和盟国“免费”安全搭车。特别突出的例证出现在2018年7月召开的布鲁塞尔北约峰会上：特朗普毫不避讳地批评欧洲北约 成员国自身军费预算不足，为自身的防务承担义务过少，在集体安全方面贡献不够。他反复强调，“美国军费开支占本国国内生产总值（GDP）的 4.2％，但很多北约国家的防务开支达不到 GDP 总值的 2％”。尤其是德国，特朗普在推特上称：由于德国的军费开支仅占其 GDP 的１％，因此“德国欠北约一大笔应付的钱”。而美国驻德国的 3.5 万名军事人员花费高昂，并且“我们保护德国、法国和所有国 家长达数十年，这样的情况不再继续，不妥之处不会持续下去”。为“促使他们（盟国）增加支持北约的愿意”（美国务卿迈克·蓬佩奥语），特朗普要求北约各国立即 （而不是在 2025 年前）将军费开支增加到其 GDP 的 2％，否则美国很可能会重新调整其部署，减少在欧洲、特别是德国的军事存在。这样的例子不胜枚举。特朗普政府对对外关系、尤其是同盟关系的调整，毫无疑问会给盟友带来一些麻烦和困惑。
2
美国与同盟国家的内部矛盾
1、 美欧同盟矛盾日益扩大
总体上看，美国试图采取现实主义而非自由主义手段追求自身安全与繁荣，在谋求维持霸权地位的同时试图凌驾于民主、开放、多边、基于准则的战后秩序之上，剥离对外战略中的自由主义成分，走上“非自由主义的霸权”或“无赖超级大国”的道路。因此，特朗普政府淡化美欧同盟关系中的价值观因素，从狭隘的经济得失看待美欧关系，在处理对欧关系时，利益当先、责任置后，反对欧盟“搭便车”，要求把美国“失去的”财富和机会夺回，漠视二战后美欧曾共同坚持的观念和机制。
第一，在安全问题上，美国政府不仅质疑欧盟作为战略盟友的价值，而且公开表现出极端疑欧的立场；否认北约对于美国安全的战略价值，认为其是与北美自由贸易协定一样糟糕的协议，对美国来说成本过高；认为欧洲盟友搭美国便车、占美国便宜，甚至一度拒绝就北约第五条集体防务条款作出承诺。这让一些欧洲政要不由得感慨道：“完全依赖别人的日子已经结束，欧洲人需要掌握自己的命运。” 近期特朗普尽管纠正了关于北约“过时”的言论，但并未降低要求各成员国分担军费的调门。目前，美国对欧洲安全投入有所增加，美欧安全关 系呈现较大稳定性与延续性。由于军方和国会等传统力量对特朗普安全政策的塑造作用大，且特朗普本身倡导“强军”“以实力求和平”，因此执政一年多来其在欧洲安全问题上回归共和党主流。在2017年5月底举行的北约峰会上，特朗普在讲话中没有重申对《北大西洋公约》第五条即集体防御条款的承诺，引发欧盟担忧。然而，2017年6月，特朗普首次表态支持这一条款，随后在多个场合重申这一立场。2017年底美国的《国家安全战略报告》对美欧关系的定位也延续传统表述，强调美欧同盟及北约的重要性。2018年7月的北约峰会通过《布鲁塞尔峰会宣言》及《跨大西洋安全与团结共同宣言》，美欧协调对俄立场。从实际行动来看，美国加大了对美欧安全机制和北约的投入，加强了对俄罗斯 的威慑及全球军事战略部署。例如，2017年底，美国政府决定向乌克兰出售包括反坦克导弹在内的致命性武器；又如，2017、2018 连续两个财年增加欧洲安全保证倡议资金，2019 财年该项资金预算再次提高。
第二，在贸易问题上，美国走得更远。欧盟是美国最重要的贸易伙伴之一，双方贸易额占全球贸易额三分之一。特朗普上台后，不仅拒绝欧盟的伙伴地位，而且发出 “欧盟的建立就是为了利用美国，美欧之间的贸易是愚蠢的”论调。更让欧洲焦虑的是美国政府所表现出的极端疑欧立场，不仅公开支持英国脱欧，鼓励法国脱欧，视欧盟为“德国的工具”，而且对欧盟内部疑欧政党态度暧昧，对欧洲内政持“极端立场”。一些国际人士认为，美国的欧洲政策正在分裂欧盟。自2018年6月1日美国对欧盟、加拿大、墨西哥钢铝产品加征关税以 来，美国与欧盟的贸易关系日趋紧张。就在美中贸易谈判正酣时，美国贸易代 表处（USTR）办公室又宣布拟对欧盟110亿美元商品加征关税，欧盟随即表示 将会采取相应报复措施，美欧贸易矛盾再次升级。
第三，在全球治理和多边外交领域，美国不顾欧洲盟友等方面的强烈反对，单边宣布退出伊核协议。在美国宣布退出伊核协议的当天，英国、法国、 德国联合发表声明，呼吁美国避免采取行动阻止其他缔约方实施协议。但美国 无视欧洲的呼吁，祭出极限制裁措施，并威胁要经济制裁与伊朗有贸易往来的 欧洲企业，试图从根本上扼杀协议，以至于欧洲理事会主席图斯克发出感慨：“拥有这样的盟友，欧洲何需敌人。“美国抛弃伊核协议触及欧洲安全红线，让欧盟非常难受。对欧盟而言，伊核协议的签署不仅是多边主义外交的胜利，更 是其核心利益所在。西亚北非之乱以来，恐怖主义和难民危机严重威胁欧盟安全、稳定和团结，成为欧盟民众的主要关切，也是造成欧盟内部民粹力量上升的主要因素。因此，维护南部边境的稳定是欧盟的核心利益，其对伊朗政策的优先诉求就是避免大规模冲突造成地区局势进一步恶化。在全球治理的其他领域，美国坚持“退出主义”，与欧盟的“制度主义”反差强烈。一年多来，美国政府不断退出各项国际机制和协议，对全球治理成果 和发展造成巨大冲击。例如，美国退出联合国教科文组织(UNESCO)，退出气候变化《巴黎协定》，退出或胁迫他国重谈贸易协定。这些行动与欧盟始终坚持的发挥多边制度和国际协议的原则形成鲜明对比。
欧洲目前还没有形成应对美国战略转向的共识，处于战略摇摆和模糊期。传统大西洋主义者认为，仍应坚持尽力维护跨大西洋关系，通过必要妥协将美国留在现有制度框架中，以共同维护战后形成的多边秩序。另一种观点则认为，美国的战略调整具有深厚的政治和社会基础，欧洲应寻求更加独立于美国 的对外政策，联合其他大国共同应对美国的单边政策。德国外长海科·马斯明 确表示，塑造欧美关系的共享价值观和利益已经衰落，要打造“多边主义者联盟”来制衡美国方面的本国利益优先理念。
2、亚太同盟矛盾愈加显著
美国的战略资源不仅依赖于自身，也离不开其盟国和伙伴。在亚太地区，同盟和伙伴关系是美国亚太战略的重要资源。奥巴马政府时期，美国官方直言不讳地称美国的亚太战略是以其亚太联盟体系为重要支柱。随着亚太地区实力结构的变迁，美国和亚太地区盟友的关系也发生一些变化。一方面，源自美国亚太盟友自身的战略追求：希望扩大本国的自主性。美国的一些盟友意识到需要降低本国对华盛顿的依赖，或者至少在与美国的安全关系中发挥更重要的作用。中国的崛起给美国的联盟体系带来了冲击影响，美国的主要盟友日本、澳大利亚和韩国开 始更为关注自身的安全需求。另一方面，如前文所述，美国自特朗普上台之后 自身的对外政策也发生一些调整。
1）美国对传统关系政策的调整与亚太同盟的被动反应
传统亚太同盟关系中，美国十分注意发展亚太地区的伙伴关系，不仅在东 南亚国家中培植了不少合作伙伴，还积极打造美印伙伴关系。奥巴马政府基于中美亚太主导权竞争的需要，谋求尽可能地统筹各种战略资源。其目的：一是有助于增加美国的战略资源，缓解其实力相对衰落的不足；二是在一定程度上有助于孤立或限制中国，抑制中国在亚太地区的影响力拓展。为了争取盟国或 伙伴的支持，美国甚至也愿意在一定程度上做出适当让步，以促使盟友与伙伴 对其的战略追随。正是由于奥巴马政府比较重视与盟国和伙伴开展互惠性合 作，美国在亚太地区的战略支持增强。
而特朗普政府在战略资源方面更相信自身，对盟国特别是伙伴关系相对忽视。虽然特朗普政府希望盟国和伙伴更多地分担责任，进而能够减少美国的战略成本，但从目前的进展来看，恐怕是事与愿违。在联盟关系上，特朗普政府对盟国的期许和包容下降，更多基于交易主义对待双方关系。尽管美国在朝核、南海争端等安全议题上仍然号召盟国与伙伴向自己看齐，但是在经济、政 治等议题上与盟国和伙伴的协调减少。如率先退出“跨太平洋伙伴关系协定 （TPP），反映了特朗普政府对于亚太地区的经贸制度构建不感兴趣，更多关注美国自身的贸易优势。
特朗普政策的肆意大幅度调整使得众多亚太地区的同盟国家无所适从，完全跟不上“盟主”的节奏，日本、韩国等国家对美国的领导意愿和领导能力产生 了更多的狐疑和思考。毕竟，在强力稳固的同盟体系下，美国的亚太同盟国家实际上也是与美国各取所需，相互维系，但是如果美国突然将本国的利益摆在 了非常显著的第一位，这就给其亚太同盟国家出了难题。
2）美国对地区经贸合作的冷淡与同盟国家的无奈
特朗普政府在战略资源方面更相信自身，对盟国特别是伙伴关系相对忽视。虽然特朗普政府希望盟国和伙伴更多地分担责任，进而能够减少美国的战略成本。在联盟关系上特朗普政府对盟国的期许和包容下降，更多基于交易主义对待双方关系。在政治上，特朗普政府对东盟峰会、东亚峰会等活动也比较冷淡，使得东南亚国家被忽视感增加，对美国的离心倾向加大。由于推行“美国 优先”政策，特朗普政府与盟国和伙伴的利益分化增加，关系相对疏远，也一定程度上削弱了美国的战略动员能力，使其不得不更多依赖自身的战略资源。在以往的对外政策中，亚太政策，尤其是针对于崛起中的中国的政策，一直是美 国政府非常关注的问题，奥巴马政府提出“重返亚太”则是这一思路的体现。在重返亚太的战略框架下，亚太同盟可以很好地团结起来，无论在安全还是经贸 领域都能相互妥协，相互弥补。如今特朗普政府直接将美国利益摆在优先地位，对盟国关系采用简单的颐指气使的指挥和利用方式，这将会对盟国带来一 定的心理冲击，毕竟，盟国政府除了要满足“盟主”国家的需求，更主要还是要面对国内的民众。
3）美国推动“印太战略”与同盟国家的消极应对
特朗普政府提出“印太战略“，在美国新版《国家安全战略报告》和美国国防部2019年发布的《印太战略报告》中，都明确地把“印太战略”作为遏制中国崛起、平衡中国地缘政治影响力的工具。“印太战略事实上成为了美国拼湊拉拢的一个“反华联盟”，成为美国在中美关系中划分敌友阵营的一条边界。这一战略的实施要求美国的亚太盟友选边站，这事实上给例如韩国、日本等盟友造成了一些为难，因为这些国家在地缘上距离中国最近，如果中美双方之间发生冲突，他们则是首当其冲的对象。从马蒂斯到埃斯珀，美国防长首次外访选择亚太地区似乎已经成为惯例，这和特朗普政府直以来推动的“印太战略”是一脉相承的。2019年8月新任国防部长埃斯珀访问亚洲，此次有三个目的：一是强化同亚洲盟友的关系，缓和日韩盟友之间的矛盾，表明美国对亚太地区盟友的重视；二是继续鼓吹以“印太战略”应对所谓的“中国威胁”，推动盟友“一致对华”，服务于美国的大战略布局：三是寻求盟在朝鲜半岛问题、伊核问题，以及 在亚洲部署中程导弹问题上的支持。但是在日本的访问却没有得到正面积极的回应，这也反映了美国及其亚太盟友之间的隔阂。
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总结：利用矛盾、居安思危
目前随着美国与欧洲以及亚太国家关系的变化，作者在走访调研过程中发现了一种认识倾向，一些研究者认为美国与同盟国家的矛盾预示着中国可以积极争取美国的这些盟友，以便团结更大的力量来对抗美国，并且对此非常乐观。但是作者认为：总体来讲，美国无论在欧洲地区还是在在亚太地区的政策调整，目的都不是为了简单地撤离这些地区，其实质是在美国实力下降的情况下，为了更好地实现战略意图而进行的调整。这种行为在美国历史上也并不罕见。美国国内民众长期以来都有一种孤立主义的倾向，即是指美国应该关注自身的事务而少一些涉入国际事务，这就是为何一战后美国首先倡议发起了国际联盟，但是最后本国国会却并不批准美国加入。但不管怎样，二战之后美国其带领资本主义世界的领袖地位已经难以撼动，美国已经不可能完全退回到一战时候的孤立主义，但是美国仍然必须依据自身的实力、照顾国内的民众意见制定政策。60 年代尼克松总统时期撤出越南，同时也调整了对盟国的策略，之后的模式也维系了多年。因此，目前特朗普的战略调整仅仅是一种策略的改变，事实上是想要进行一种离岸平衡策略。
离岸平衡通过限制美国军事力量保障的范围，并迫使其他国家增加本国的国防支出，这将有助于减少华盛顿用于国防的投入，从而使得美国可以在国内投入更多的资源，同时也会有更少的美国人受到伤害。另外，离岸平衡也会降低恐怖主义袭击的危险。因此美国即使在欧洲和亚洲都与盟国产生了一些矛盾或者嫌隙，但作者认为这只是政策过程中的一些磨合过程，并非主要趋势。因为，美国要想更好地实现离岸平衡，联盟的重要性不言而喻。在离岸平衡战略中，美国业已存在的联盟承诺和海外军事基地将会是实施政策的关键组成部分。并且谁都无法忽视的一个事实是，美国在与其他盟国的互动中，始终是出于非常有主动性的一方，无论是特朗普还是以后的总统，维系同盟关系的手段选择还是相当多的。
因此，对于中国而言，需要做的应该是两项工作，一方面，是在外宣过程中不断突出和强调美国及其盟国之间的矛盾，潜移默化中影响这些国家的判断和关系走向；但是另一方面，中国须深知美国及其盟国的关系是建立在长期以来的安全、文化和意识形态的根深蒂固的关系，这种关系可以有局部调整，但是整体的破裂还是很难的。因此对于中国而言，应该居安思危，以长远的眼光审视和利用相关矛盾，同时做最好的准备，最坏的打算，积极构建应对措施。编辑 钱开昊
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