视点丨百年变局之下的地方金融“十四五”：应把握好“六个关系”
11月25日，李克强总理主持召开研究部署国民经济和社会发展第十四个五年规划（以下简称“十四五”）编制专题会议。金融作为现代经济的核心，在经济社会发展中具备牵一发而动全身的特殊地位，其“十四五”规划备受关注。“当今世界正面临百年未有之大变局”，IMI研究员刘红伟撰文指出，地方金融“十四五”规划应处理好国际与国内、全国与地方、金融与实体、创新与稳定、国资与民营、当下与未来等六个关系。
以下为文章全文：
11月25日，李克强总理主持召开研究部署国民经济和社会发展第十四个五年规划（以下简称“十四五”）编制专题会议，各地方“十四五”规划也正在紧锣密鼓编制之中。金融作为现代经济的核心，在经济社会发展中具备牵一发而动全身的特殊地位，其“十四五”规划备受关注。
“当今世界正面临百年未有之大变局”，以大历史观审地区经济变迁，以统筹好国际国内两个大局的视角分析区域格局定位，高质量收官“十三五”、科学布局“十四五”，是当前一段时期地方金融负责人必须极为重视的重大课题。
2020有多特殊？
2020年，是中国“十三五”规划的收官之年、全面建成小康社会的决胜之年，是谋划布局“十四五”规划的最重要的时间节点。国际上，美国总统换届选举、英国脱欧终决等国际重大事件均在2020年密集发生。
“十四五”有多重要？
“十四五”的开局之年，恰是“两个一百年”奋斗目标的第一个百年，是通过高质量发展跨越中等收入陷阱走向基本现代化、实现民族伟大复兴的关键期。经济高质量发展、国家治理体系现代化、区域重新规划布局等一系列重大战略、方针的重要节点，均与“十四五”收官之年—2025高度重合。
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“十三五”期间地方金融职能的重大调整
按“三定”方案，北京、上海、深圳三座城市金融办（局）在“十一五”（2006—2010年）末期陆续挂牌（按地方编制委员会批复，广州市金融办挂牌于2005年，杭州市金融办挂牌于2011年）。从全国范围来讲，地方金融办（局）在“十二五”时期广泛设立，职责日渐清晰、职能日趋完备、作用日益凸显。到“十三五”期间，作为地方金融规划的牵头部门，地方金融办（局）调整为地方金融监管局（以下简称“金融局”），其职责划分和政策导向发生了重大调整。
（一）地方金融工作“拐点”
金融局在制定“十三五”规划之时，延续以往工作惯性，更侧重于招商引资、税源增长、机构聚集、资产壮大等“服务金融”角度，倾向于外延式发展，可比喻为主要“做规模、冲业绩”，对各类型金融机构、投资机构均大力吸引，类似于“先把盘子做起来”。
自2017年中央金融工作会议以来，在贯彻供给侧结构性改革部署、做好风范与化解重大风险等“三大攻坚战”的背景下，金融局的政策导向和工作重心出现“拐点”，逐步明晰为地方金融风险防范的牵头和主责部门，从而转向“服务金融”与“金融服务”并重，外延式增长与内涵式发展并重，更加强调高质量发展和安全发展。
当然，各地对金融产业营商服务的重视依然有增无减，但对于金融服务实体经济、服务和保障社会民生、防范金融风险的重视极度提升，这一趋势仍将贯穿“十四五”时期。
（二）金融局（办）职责调整分析（以北京为例）
2018年11月，北京市地方金融监督管理局正式成立，根据《北京市机构改革实施方案》，将市金融工作局职责，市商务委员会的典当行、融资租赁公司、商业保理公司监管职责等整合，组建市地方金融监督管理局，作为市政府直属机构，加挂市金融工作局牌，不再保留单设的市金融工作局。
表1：《北京市机构改革实施方案》
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当前形势与谋划“十四五”的四个视角
（一）国际经济复杂调整，外部环境挑战严峻
对未来全球经济走向，IMF认为首要的风险就是贸易冲突带来的不确定性。目前看来，贸易冲突是全球最大的经济风险，而且会对全球增长带来巨大的影响。
回顾新千年第一个十年，科技股泡沫破灭、全球遭遇大萧条以来最大金融危机；第二个十年全球经贸摩擦剧烈，反全球化浪潮突显，民粹主义抬头。这对出口导向型的中国经济特别是沿海地区相关产业将产生长期重要影响。
资料来源：IMF
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地方金融“十四五”规划应处理好六个关系
（一）“内与外”：国际与国内
2018年以来，中国大力推行新一轮金融业对外开放，在当前国际形势下显得意义非凡。如果说2001年底中国加入WTO承诺的金融开放是改革开放第一次重大的制度性的开放，这一次开放是入世十八年来又一次重大的制度性、系统性的开放。（张承惠，2019）
这一轮金融业对外开放，上海、北京市以其独特优势率先发力，吸引全球金融机构目光，与美欧日等发达经济体金融企业互动频繁，成功卓有成效。其他地域若要在吸引金融外资中分得一杯羹，以凤德参策研究人员自2018年以来所做调研看，需从外资金融机构的两个倾向思考：一是因文化差异导致的公司治理问题，大型金融机构谋求合资公司控股权；二是面对中国金融市场竞争，外资寻求与本土产业资本合作。
因此，建议各地继续主动拥抱外资金融、引进国际先进理念，尤其注重发挥地方企业资源优势这张牌，争取设立特色合资金融机构，优化本土金融生态。同时应注意平衡好吸引外资的机遇与风险，关注其母国总部机构动荡导致的风险传染和海外收缩。
（二）“央与地”：全国与地方
党的十九届四中全会把“健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制”作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容作出了部署。顶层设计与先行先试相协调，最大限度发挥中央和地方两个积极性。“赋予地方更多自主权，支持地方创造性开展工作”。
为此，各地应站在“全国一盘棋”的角度，打破“一亩三分地”的惯性思维，按照中央要求、依托自身资源禀赋、更好发挥比较优势，避免同质化竞争。
除传统优势地区——上海国际金融中心、北京金融管理总部特色显著外，广州全球资源汇聚、深圳创新动能强劲、杭州数字经济发达、南京科教文脉深厚、成都农村金融斐然、青岛财富管理试点，各区域中心城市正逐步形成各自品牌优势，可继续挖掘金融纵深。
（三）“实与虚”：金融与实体
有学者认为，我国金融业增加值占GDP的比例为7.7%，在全球范围来看处于较高水平。而周小川（2019）则提出，金融业占GDP比重的统计应该使用收入法。此外对金融占比过高是否意味着泡沫化、而且会形成自我循环的担心是有必要的，但还要做深入的分析，不能简单看待。金融与实体经济是共生关系，且金融有助于收入再分配。
金融必须服务实体经济已成共识。从地方政府部门要有所作为的角度，凤德参策理解：无科技，不未来；轻实体，无未来。因此，地方金融“十四五”规划，确实应也一定会更加着墨于发挥金融支持实体经济作用，特别是支持科技创新。但如果为此引发“科技比武”，单一重视技术维度，难免千人一面；况且一个地区庞杂的经济社会问题并非仅靠科技就可以“一招鲜、吃遍天”。
因此，地方金融“十四五”除了强调金融支持科技创新之外，绝不能忽视金融支持中小微企业、服务和保障社会民生功能，特别是对就业、养老、环保的支持力度。但金融有其“不可承受之重”，要做到政府的归政府、金融的归金融，需要合理划分。必须强调，上述制度安排非地方金融局一家可为，必须上升到地方党委政府层面，统筹相关职能部门，在金融规划中科学设计激励与考核机制。
（四）“破与立”：创新与稳定
风险是金融的核心内涵之一，创新会带来风险，但没有创新就没有发展，没有发展会导致更大的风险。风险与稳定是创新的动态双螺旋。吴晓求（2018）认为，金融创新是中国发展的未来趋势。新的金融业态下，金融监管应准确识别风险点，但不是消灭风险，而是在宽容创新的基础上，确保风险收敛，守住不发生系统性金融风险的底线。
目前很多所谓的金融创新实为诈骗的变种，导致真正的金融创新被污名化。各地方开展以互金整治为代表的金融监管，确实必须要坚决打击侵害投资人利益的违法违规行为。但灵魂在于先“破”后“立”。近期，北京市在人民银行指导支持下，在全国率先启动金融科技创新监管试点，探索构建包容审慎的中国版“监管沙盒”。运用柔性管理方式，引导持牌金融机构在依法合规、保护消费者权益的前提下，推动金融科技守正创新，赋能金融服务提质增效，营造安全、普惠、开放的金融科技发展环境。北京市的做法开启了非常良好的探索之路。
从事地方金融工作，在坚决贯彻中央决策部署、坚决守住不发生系统性金融风险的前提下，对金融创新要辩证对待，区分“好的金融创新”与“坏的金融创新”，避免“因噎废食”。如何判断一个金融创新是好还是不好？好的金融创新大概有两条需要同时满足的条件。第一条是，它满足了实体经济的合理需求。第二条是风险可控。（黄益平，2018）
（五）“国与民”：国资与民营
十三五时期爆出的“民营经济退场论”，以及近年部分民营企业及其所持金融、类金融机构爆发的违约、“暴雷”、“跑路”等事件，对地方金融部门在对待民营企业态度上造成一定困扰。好在中央及时纠正，积极引导社会预期回归正轨。改革开放四十余年来，民营企业对国民经济和社会发展的贡献有目共睹、自不待言。
因此“十四五”时期，地方金融规划一定要强调坚持正确导向，对国资金融与民资金融均应按照法治化、市场化方式公平对待，亦不必“矫枉过正”，以行政手段过度保护民企。重点在于防止出现对民营经济的歧视，做好产权保护和预期管理。这需要以实际的举措，例如在牌照获得、营商服务、政策支持、人才引进、公共资源对接等方面做到一视同仁。
（六）“近与远”：当下和未来
从“十三五”时期印发的“京津冀”、“长三角”、“粤港澳”等国家层面的重大规划看，展望期分别为2030年、2035年、2035年；北京和上海的新一轮城市总体规划均规划至2035年并远景展望至本世纪中叶。因此，地方谋划金融“十四五”与以往五年规划的不同之处在于，需要思考跨越至更远周期，平衡好任期有限与“功成不必在我”，确保“一张蓝图绘到底”。不要忘记有些重大决策是要终身追责。
金融机构的扎堆效应和口碑相传，也要求对金融产业区的规划与扶持力度，在谋定之后要“一茬接着一茬干”，唯其如此，才有利于资源的高效集中和持续产出。因此，确保政策的连贯性，给予金融机构稳定预期，才有利于机构落户、资本沉淀。
具体而言，比如对金融机构的招商引资，外资金融机构的选址往往在母行、母公司经过详细论证、严密决策的过程，而一旦选定，其迁址的可能性极低。再比如，不同的金融业态其经济贡献的方式和周期各异，寿险公司一般均有几年的亏损期，初期并不产生税收贡献，需要有长远眼光进行涵养。
当然，这并不代表政府部门负责人更迭依然要“萧规曹随”、无所作为。这张蓝图指的是，坚持党的基本路线不动摇、坚持改革开放不动摇，要为实现中华民族伟大复兴的“中国梦”而奋发有为。编辑 钱开昊
来源 作者供稿
责编 金天、蒋旭
监制 朱霜霜
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