宏观经济专题 | GDP 增速的结构性下调：官员考核机制的视角
2013年，中组部对地方官员考核体系作出了结构性调整，明确提出弱化GDP增速的考核权重，同时加强环境保护等方面的考核。特征事实显示，考核指标的变化对地方政府投资行为产生了重要影响，地方政府通过投资拉动经济增速的动力出现明显降低。本文随后构建了一个具有地方政府竞争行为的动态一般均衡模型，并定量分析官员考核如何通过改变地方政府投资来影响经济增长和社会福利。定量分析表明地方政府竞争会显著放大地区间外溢效应当以GDP增速为考核指标时，某地增速调整会通过地方政府投资和地区间竞争对各地区的经济增长产生重要影响当主要考核指标转变为环境保护时，各地区的实际经济增速均会经历结构性下调，但指标转变对受到外生冲击的地区产生的负面影响更大。福利分析表明，社会福利与环保力度呈倒U型关系，因而存在最优环保力度。本文基于官员考核机制转变的研究为理解近年来中国经济增速变化提供了一个新的视角。
作者 | 张军（复旦大学经济学院、复旦大学中国社会主义市场经济研究中心）、樊海潮（复旦大学经济学院世界经济研究所、上海国际金融与经济研究院） 、许志伟 （上海交通大学安泰经济与管理学院）、周龙飞（复旦大学经济学院、复旦大学中国社会主义市场经济研究中心）
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内容摘要
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引言
需要特别说明的是，在过去很长一段时间内，中国上级政府对下级地方政府的考核主要根据经济发展绩效，特别是，GDP增速成为关键的考核指标。这是一种强激励制度，因为GDP增速是一个明确可测的指标，而且它与地方政府官员的努力程度相关，在横向竞争中，地方政府官员的最优决策必然是竭尽所能提高本地的GDP增速（王永钦等，2007；周黎安，2007；Xiong，2018）。当地方政府需要提高本地GDP增速时，往往会通过增加政府投资来拉动经济，这一点也为诸多文献所证实。例如傅勇和张晏（2007）的研究发现，中国的财政分权和基于政绩考核的政府竞争会使得地方政府的财政支出偏重基本建设。张军等（2007）同样认为处于横向竞争中的地方政府热衷于投资基础设施。
但偏重GDP增速的考核体系也可能使得地方政府官员对一些领域关注不足，一个非常突出的例子就是对环境保护的忽视。当一个经济体尚处于环境库兹涅兹曲线左段时，经济发展与环境保护似乎是一组无法同时实现的目标。当一些地方政府出于对GDP的追求，将环境保护让步于经济发展时，就造成了日益严重的环境污染问题。在早期的污染治理过程中，中国主要是出台区域性的环境治理政策。例如在“九五”期间，国家曾将“三河”淮河、海河、辽河、“三湖”太湖、巢湖、滇池、“两控区”酸雨控制区和二氧化硫污染控制区确定为环境保护的重点区域，并在《国家环境保护“十五”规划》中对相关污染物至2005年的减排目标作出了规定。但由于未明确将环境保护纳入考核，早期的政策效果并不理想，2005年“三河三湖”的治理任务仅完成计划目标的60%左右，而“两控区”内的二氧化硫排放量更是不减反升，与20%的减排目标相距甚远。此后，中央政府逐步将环境保护纳入考核体系，在环境保护“十一五”与“十二五”规划中，对地方政府的环保考核被作为单独部分加以强调。
地方官员考核体系的根本性变化出现在2013年。尽管环境保护在此之前也是地方官员考核指标的组成部分，但在提及考核指标的相关文件中，经济增长指标始终位列首位。而2013年11月出台的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益等指标的权重。同年12月，中组部下发了《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，提出不能仅仅把地区生产总值及增长率作为考核评价政绩的主要指标，不能搞地区生产总值及增长率排名，同时要强化约束性指标考核，加大环境保护等指标的权重。这些表述均意味着环境保护等指标的重要性和更高的权重得到实质性确定，而且中组部作为党内人事和领导干部考核的主管机构，其发布的文件将更能改变地方政府官员决策函数中对环境保护的重视程度。在考核评价体系中，当环境保护指标的权重逐渐增加，而GDP增速等经济发展指标的权重逐渐降低，地方政府官员应当会在环境保护的维度上与同级地方政府竞争，以满足上级政府的考核要求，提高自身的晋升概率。但值得注意的是，当地方政府随着考核机制的转变开始追求改善环保指标时，出于减少污染的考虑，地方政府可能开始减少投资。这在一定程度上会减缓当地经济增长，为解释近年来中国经济增速下调提供了新的视角。
遵循上述分析思路，本文首先收集了省、市两级地方政府在每年政府工作报告中提出的GDP和固定资产投资的目标增速。从时间趋势上看，本文发现无论在省级或者地级市层面，GDP和固定资产投资的目标增速均在2013年后出现显著下降，而且固定资产投资与GDP目标增速的差值出现同样的动态特征。这表明地方政府通过政府投资拉动经济的动机在2013年之后发生大幅度减弱。同时，本文还利用2004年至2016年的省级面板数据检验了相关考核指标排名GDP增速排名、环保排名对地方政府投资行为的影响是否在2013年前后存在显著差异。实证结果表明，在2013年及以前，GDP增速指标在官员考核中居于主导地位，而在2013年之后，GDP增速指标在官员考核中的作用在减弱，而环保指标的作用在加强。
在此基础上，为了进一步研究考核机制转变对经济增速的影响，本文基于新古典增长分析框架，构建了一个包含地方政府竞争行为的动态一般均衡模型，并以此来定量分析官员考核如何通过改变地方政府投资来影响经济增长。模型分析结果显示，如果地区间存在考核指标的竞争关系，那么一个地区的经济增速调整会对其他地区产生外溢效应。具体而言，围绕GDP增速的地区间竞争不仅会通过改变地方政府投资来放大区域性外生冲击例如技术冲击对本地区的正向作用，而且还会对其他地区的实体经济产生外溢效应。因而，在GDP增速作为主要考核指标时，某地增速调整对本地和其他地区的经济均产生正向影响。由此可见，地方政府竞争使得区域性外生冲击通过对政府投资的影响，放大了对宏观经济的影响。当主要考核指标转变为环保指标时，各地区的实体经济均会经历结构性下调，其中增速调整发生地区所受到负面影响更大。严厉的环保规制虽然有助于改善环境从而增加福利，但同时也可能抑制生产而减少福利，因此我们就政府的环保力度进行了福利分析，结果表明社会福利与环保力度存在倒U型关系，可能存在最优的环保规制。
文章的后续安排如下第二部分描述了数据中的特征事实，并就官员考核机制转变对地方政府投资行为的影响进行了实证检验第三部分构建了一个包含地方政府竞争行为的动态一般均衡模型第四部分基于理论模型对考核机制转变如何通过政府投资影响实体经济进行了定量模拟和分析最后是本文的结论及建议。
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考核机制转变与地方政府投资决策
本文首先通过查阅各地的政府工作报告，手动收集了2004年至2017年间，全国所有省级、市级的GDP目标增速以及固定资产投资目标增速。前者是最重要的经济指标，[1]而后者同样值得关注，这是因为投资一直以来都是中国GDP增长的主要驱动因素，而且地方政府往往能通过审批、信贷等方式对投资进行调节，因此可以被认为是地方政府拉动经济发展的主要手段。考虑到上述两个目标增速均有可能受到对宏观经济形势预期的影响，进一步考察了固定资产投资目标增速与GDP目标增速的差值，这一差值的意义在于减弱预期因素的影响，反映出地方政府通过投资拉动本地GDP的意愿，在一定程度上能够代表地方政府推动本地经济发展的动力。
本文以当年省级、市级目标增速的平均值以及中位数来刻画它们的时间趋势，具体如图1所示，可以发现平均值和中位数所表现出的时间趋势是基本一致的。具体而言，各级地方政府的GDP目标增速在2013年及以前基本保持稳定。[2]而在2013年后，各级地方政府的GDP目标增速开始大幅下降。固定资产投资的目标增速，以及固定资产投资目标增速与GDP目标增速的差值同样如此，在2013年以后开始大幅下降。值得注意的是，各级地方政府的固定资产投资目标增速在2009年均出现明显上升，这反映了在“四万亿元”刺激政策的影响下，各地开始试图通过投资拉动经济增长。这一点在图1C中表现得更加突出，各级地方政府的固定资产投资与GDP目标增速差在2008年之前几乎稳定在8%左右，而在2009年突然上升并且达到了峰值12%—15%左右，此后逐步回落到2009年以前水平。2013年以后开始大幅下降，严重低于2009年以前水平，意味着地方政府通过投资拉动本地GDP的意愿在减弱。
2、回归检验
上述所有数据在时间趋势上的转折点均出现在2013年，这反映出地方政府在2013年之后追求GDP增速的热情在减弱。考虑到对地方政府官员的考核指标体系同样是在2013年之后发生了较大变化，因此有理由相信正是考核机制的转变促使地方政府出现了不同的投资行为。为进一步验证这一猜想，本文将使用以下计量回归方程来检验：
在（1）式中，下标i表示第i个地区，下标t表示第t年。y表示政府固定资产投资额占当年GDP的比例，这体现了地方政府的策略选择。Growth_gap是一个哑变量，表示某地的实际GDP增长率是否高于其他地区，如果某地与其他地区实际GDP增长率的平均值之差大于0，则为1，否则即为0。Pollution_gap同样是一个哑变量，表示某地的污染程度是否高于其他地区，在基准回归中，我们使用单位面积污水排放量来衡量污染程度，如果某地与其他地区单位面积污染排放量的平均值之差大于0，则为1，否则即为0。Post是一个时间的哑变量，2013年以后为1，2013年及其以前为0。Xit为一系列控制变量，包括当地财政收入变化、亏损工业企业数量占比、工业企业销售利润率、工业企业库存周转天数、污染治理效率、人均GDP、人均工资、职工数量、自然风速。δi表示某地的固定效应。δt表示时间的固定效应。我们所关心的系数为α1、α2、β1、β2，其中α1、β1分别度量了在2013年及之前实际GDP增速排名、污染程度排名对政府固定资产投资额占GDP比例的影响效果，α2、β2分别度量了上述影响效果在2013年前后的差异，反应了环境保护指标和GDP增速指标在官员考核中作用在2013年前后的变化。本文所使用的数据来自于CEIC中国经济数据库。
表1为本文使用2004年至2016年的省级面板数据所得到的基准回归结果。前两列加入了年份、区域固定效用；后两列加入了年份、省份固定效应。偶数列在奇数列的基础上，加入了控制变量。回归结果显示，变量Growth_gap的系数在1%的水平上显著为负，表明在2013年及以前，如果某地的实际GDP增长率排名越落后，则政府固定资产投资额占GDP的比例也将越高，这意味着GDP增长率排名落后的地方政府将会通过固定资产投资来拉动本地GDP增长。交叉项Growth_gap×Post的系数在5%的水平上显著为正，说明上述影响在2013年之后出现减弱。[6]与之恰恰相反，变量Pollution_gap的系数并不显著，说明地方政府的投资行为2013年及以前并不会受到环保考核排名的影响。交叉项Pollution_gap×Post的系数显著为负，并且二者之和经检验也显著为负，表明在2013年以后，污染越严重地区的地方政府为了减少污染，将显著减少政府固定资产投资额占GDP的比重，这意味着环境保护考核指标排名的激励效果开始出现。综合上述分析可以发现，地方政府在2013年前后对不同的考核指标做出了不同的投资选择，这证明了在对地方政府的考核评价体系中，环境保护考核指标的作用近年来变得越来越重要，而GDP增速的作用在不断减弱。
基准回归使用全体样本不同，我们在表2中将样本分为2013年及以前、2013年以后两个部分，并分别对核心解释变量进行了回归。第（1）至第（3）列为使用2013年及以前样本得到的回归结果，所有回归均控制了年份固定效应和省份固定效应，同时也控制了所有的控制变量。从中可以发现，变量Growth_gap的系数在所有回归中均显著为负，说明实际GDP增长率排名靠后的地区将显著提高政府固定资产投资占GDP的比重，并以此来拉动经济发展。而变量Pollution_gap的系数则在所有的回归中均不显著。这验证了表1中的结论：在2013年及以前，实际GDP增长率排名则在考核评价体系中居于主导地位。第（4）至第（6）列为使用2013年以后样本得到的回归结果，所有回归均控制了年份固定效应和省份固定效应，同时也控制了所有的控制变量。所有回归结果中变量Growth_gap的系数均不显著，同时变量Pollution_gap的系数显著为负，这也再次表明在2013年以后，环境保护指标的作用变得越来越重要，环境保护考核指标排名开始激励环境污染更严重地区的地方政府减少政府固定投资额占GDP的比重。
为了进一步说明结果的稳定性，我们对上述回归结果进行了进一步检验，相关结果请见附录部分。我们首先对核心解释变量的系数进行了安慰剂检验。对于每一年的数据，我们首先在30个省份随机抽取16个省份，将它的Growth_gap赋值为1，其他省份赋值为0，而后再随机抽取16个省份，将它的Pollution_gap赋值为1，其他省份赋值为0。[1]上述过程表示每个省每年的GDP增长率排名以及环境保护考核排名是随机给定的，我们其后利用新生成的数据，再次估计所关心的各个系数。我们将以上步骤重复了5000次，并在附图1中绘制出了Growth_gap、Growth_gap×Post、Pollution_gap、Pollution_gap×Post系数的概率分布。从中可以看出，所有系数的分布都类似于均值为0的正态分布，且基准回归结果中所有显著的系数（Growth_gap、Growth_gap×Post、Pollution_gap×Post的系数）均位于分布的尾部，而不显著的系数（Pollution_gap的系数）则位于分布的中心附近，这说明基准回归的结果并非偶然得到。
其次，本文将两个哑变量Growth_gap、Pollution_gap分别还原为某地与其他地区实际GDP增长率的平均值之差、与其他地区污染排放量的平均值之差这两个连续型变量，回归结果如附表2所示。所有回归结果均与预期一致，再次支持了基准回归中的结论。最后，我们将数据样本替换为同时期内的市级数据进行回归，回归结果如附表3所示。附表3中的所有回归均控制了年份的固定效应、地级市固定效应、省份*年份固定效应。无论地级市的竞争范围是全国还是全省，我们依然发现变量Growth_gap的系数均显著为负，Pollution_gap的系数均不显著，Pollution_gap×Post的系数均显著为负。这依然表明2013年及以前，GDP增速在官员考核中居于主导地位；2013年之后，GDP增速在官员考核中的作用在减弱，而环境保护的作用在加强。
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动态一般均衡模型
不失一般性，我们假设模型中存在两个区域，标记为i∈{1,2}。每个区域的经济主体由代表性家庭、代表性企业以及地方政府构成。代表性家庭消费当地生产的产品以及另一地区的产品，为当地企业提供劳动力，并通过投资来积累资本。代表性企业租用资本和雇佣劳动来生产用于消费和投资的最终品。企业在生产过程中产生排放而对环境造成污染。因此，企业需进行减排措施并且为污染排放支付成本。地方政府的公共投资（如基础设施）会通过促进当地企业的生产而影响当地经济。因此，地方政府通过公共投资作为政策工具来实施财政政策，以达到促进当地经济发展的目的。为了便于分析，后文以地区为例展开讨论，另一地区的情形则类似。在要素市场上，我们假设两个区域间的劳动力不可以跨区流动。（注：文章随后构建了包含家庭部门、生产部门及地方政府的在内的动态一般均衡模型，此略）
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定量分析
在定量分析中，我们旨在评估不同考核机制下地方政府公共投资政策对宏观经济尤其是GDP增长的影响。特别地，我们将定量分析当地方政府从GDP增长目标转向控制污染目标后对实体经济的影响。
1、参数校准
在进行定量分析前，首先需要对模型的结构参数进行校准。模型中的一个时期对应一年。我们假设模型中这两个地区的经济是对称的，即有着相同的经济结构。我们将所有参数划分为三个子集。其中包含了经济周期文献中标准的参数，我们可以根据相关文献来设定参数值。具体而言，根据Song等 (2011)，我们将资本产出比α设为0.5，折现因子β设置为0.96；将劳动的负效用参数θ标准化为1；将实物资本折旧率δ设置为0.1；并且根据朱军和许志伟 (2018)，将公共资本的产出弹性γ设置为0.1。
第二个参数子集包含了与减排成本相关的参数。根据Annicchiarico和Di Dio(2015)，我们将无减排处理时每单位产出的污染排放量，减排成本函数中的参数h1和h2，分别设置为h1=0.185和h2=2.8。
最后一个参数子集包含了地方政府目标函数中的参数。其中，参数表示GDP相对增长率对地方政府公共投资政策的边际影响。为负值意味着本地GDP增长率更高时，地方政府在公共投资上不会那么激进。因此，该参数对应于实证分析中GDP_gap前的系数。为此，我们将校准为实证分析中的估计值-0.008。同样地，根据实证估计结果，我们对环境为目标的政府投资政策法则中的参数进行校准，其取值为-0.03。此外，参数表示GDP增长率相对较低的地方政府的过度公共投资。为了刻画地区间GDP竞争，我们需要该参数为正，且。由于实证分析中，无法直接识别，因此基准定量分析中，我们将设置为0.02。在稳健性检验中，我们会进一步考虑取不同值时的动态分析。同样地，我们设置环境目标法则中的参数。随后稳健性分析中，我们讨论不同的取值。刻画了政府投资的持久性，根据表1中的估计，我们取不同情形下的均值，设定其为0.95。除此以外，我们还需要对政府投资占GDP的比重以及政府消费占GDP的比重进行校准。我们根据朱军和许志伟 (2018) 将这两个值分别设为和。本文的主要结论对这两个稳态比率值并不敏感。表3总结了我们对所有参数的校准值。
2、定量分析
本节主要定量评估政府政策目标转变对实体经济的影响。在定量分析中，我们假设地区的生产率，服从AR(1)过程：
其中ε是地区i在第t期受到的技术冲击。不失一般性，我们假设地区1的GDP增速高于地区2。为此，我们设定地区1在第1期受到一个正的技术冲击，而地区2的全要素生产率仍维持原来水平。为刻画官员考核对实体经济的影响，我们首先考虑地方政府以GDP增长为目标的情况，即遵循公式（13）。图2报告了地区1受到正向技术冲击下实体经济的转移动态。
由图可见，地区1的正向技术冲击刺激了当地经济，具体表现为产出上升、政府和私人投资同时上升，并且污染排放水平增加。后文的进一步分析表明，地区间竞争会放大技术冲击对本地区的正向作用，政府投资的上升主要来源于地区间竞争。对于地区2，由于GDP增速的区域竞争，尽管正的技术冲击直接作用于地区1，但该冲击同样会对地区2的实体经济通过地区间竞争产生外溢作用。具体而言，地区1的正向技术冲击导致地区2的GDP增速相对较低。在以GDP增速为目标的考核机制下，地区2的地方政府通过更为激进的公共投资来促进当地经济，表现为政府投资上升幅度大于地区1；财政刺激使得地区2的产出、私人投资以及污染排放同时上升，即便该地区TFP并未直接受到正向冲击影响。上述脉冲反应表明，GDP考核机制下的地方政府竞争为地区间冲击提供了核心的传导机制。
事实上，以GDP为目标的地方政府竞争，会通过改变政府投资进一步放大经济波动。为了更好地理解该传导机制，我们将图3结果与一个无GDP考核以及地方政府竞争的标准两区域模型进行对比。图3报告了具体的对比结果。图中虚线表明，在标准的两区域模型中，地区1的正向技术冲击对该地区的产出、投资和污染的正向影响大幅减弱，经济波动幅度仅为竞争模型中的一半左右。由于政府公共政策在此模型中外生给定，技术冲击并不会影响政府投资。此外，地区1的技术冲击并不会对地区2有任何的外溢效应，这主要是因为如果地方政府间不存在GDP增速竞争，地区2的地方政府不会对地区1的实体经济变化产生反应。由此可见，以GDP增速为目标的地方政府竞争所带来的政府投资变化，为跨地区的经济溢出效应提供了重要的传导机制。
为了进一步评估地区间竞争下，地方政府政策目标转变对实体经济的影响，我们进行如下定量分析。与之前的模拟一样，假设地区1在第1期受到一个正向的技术冲击。此外，为了模拟实证数据中的政策区制转换（regime switch），我们假设地方政府在第1期至第9期以地方政府以GDP增长为目标进行竞争；从第10期开始，政策目标转向抑制环境污染为目标。[1]图4报告了地方政府政策目标转变后的实体经济转移动态（见图中虚线）。为作对比，我们同样画出了无政策区制转换的情形（即图2结果），具体见图4中实线。虚线的动态反应表明，地方政府目标从GDP增长转变为环境保护后，较之无目标转变的情形，实体经济会经历较大幅度的结构性下调。特别地，政策目标转变对地区1的实体经济带来的负面影响比地区2更为严重。这主要是因为受到本地区正向技术冲击的刺激，地区1有较之地区2更高的GDP增长率和更大的公共投资，这导致了地区1污染更严重。一旦政府目标从GDP增长转变为环境保护，地区间竞争导致地区1的政府采取更加严格的环境政策，进而导致当地经济受到更为负面的影响。此外，由于地区间竞争的存在，政府目标转换同样会使得地区2的实体经济受到负面影响。原因在于，GDP增速目标下，地区2的政府会通过增加公共投资来刺激当地经济，以追赶相对较低的GDP增速（见图中实线），由此导致环境污染上升。因此，当政府考核目标转变为环境保护后，该地区政府的公共投资会趋于保守，从而给当地经济带来抑制作用。具体表现为地区2的产出、投资在政策目标转换后，出现结构性下调，但其幅度显著低于地区1。如果仅地区2受到正的技术冲击，脉冲反应将与图4的结果对称，即地区2在政策目标转换后出现大幅结构性下调，地区1同样有经济下调但幅度低于地区2。
3、稳健性分析
在参数校准中，由于政府公共投资行为方程（13）和（15）中的常数项φ1、ψ1无法通过实证回归直接识别，在定量分析中我们设定φ1=0.02、ψ1=-0.025。为分析定量结果的稳健性，我们对这两个参数选取不同的值，并重新模拟政府目标变化后，地方经济的转移路径。图5a和5b分别报告了φ1和ψ1取不同值时的定量结果。由图可见，地区GDP在和取不同的值情况下，具有非常类似的动态，即政府目标由GDP增速转变为环境保护后，区域GDP出现结构性下调，且地区1的GDP下调幅度较之地区2更明显。该结果与基准模型中的定量分析相一致，表明本文的定量分析对于φ1和ψ1的校准非常稳健（见图5a和图5b）。此外，本文定量结果对于稳态比率和的取值均稳健（见附录中附图2a和附图2b）。
4、福利分析
前文的动态分析表明，以环保为目标的考核机制使得地方政府通过大幅降低公共投资来减弱该地区的环境污染，因而，对该地区的社会福利有积极效应。然而，污染程度大幅降低的同时，也抑制了该地区的企业生产活动，导致产出较大幅度的下调，因此对社会福利具有负面作用。以上直观分析表明，环保为导向的考核政策对社会福利存在正负效应的权衡，因而可能存在最优的环保考核政策力度。为进一步对政策的福利效应给出定量分析，我们基于上述校准的模型，比较不同环保政策下的社会福利。在我们的模型中，环保目标对地方政府公共投资行为的影响直接由参数ψ1+ψ2刻画（以地区1为例）。因此，在福利分析中，我们针对不同的环保考核力度，计算相应的社会福利。根据标准的宏观经济文献，我们将动态转移路径上的社会福利Ω定义为：需给予家庭补偿比例（百分比）的最终品消费，才能使家庭对初始稳态和政策转变后的最终状态（包括转移路径）无差异。数学上，社会福利满足如下等式
图6报告了不同环保考核政策力度对应的社会福利水平。由图可见，社会福利与环保考核政策力度存在倒U型关系。以ε=0.5为例，环保考核政策在ψ=-0.16时达到最优。当环保考核政策力度较弱时，加强地方政府的环保考核力度可以降低环境污染程度，以促进社会福利。且该正向作用大于产出下降而带来的福利损失，因此体现为福利的上升。当环保考核政策力度足够强时，进一步强化环保考核政策力度会对社会福利造成损失，这主要是由于抑制产出带来的福利负效应占优。此外，最优环保力度与污染负效用参数呈单调递增关系，即当污染产生的负效用较大时，最优环保力度需更强，反之亦然。
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结论与建议
改革开放以来，在中国经济发展的过程中，地方政府始终扮演着至关重要的角色。这不仅是因为地方政府对辖区内诸如土地、信贷等重要经济资源具有重要的影响力，而且也因为中国官员治理体系独有的晋升机制，促使地方政府围绕上级设定的考核指标竭尽所能展开竞争。在过去很长的一段时间内，GDP增长率是最关键甚至是唯一的考核指标，这种强激励制度导致地方政府在推动本地经济飞速发展的同时，对环境保护等方面的关注不足。随着环境保护开始成为新一届政府的重点工作目标，中央政府在2013年前后调整对地方政府的考核评价体系，从强调以GDP增速为代表的经济发展指标转变为同时考虑GDP增速、环境保护等多重指标。
在此背景下，本文着重考察了以下两方面问题：第一，相关考核指标排名GDP增速排名、环保排名对地方政府投资行为的影响在2013年前后是否存在显著差异，这代表了地方官员考核机制是否确实在此前后发生了根本性变化。第二，考核机制的转变是否会通过影响政府投资，使得当地的实际经济增长出现结构性下调。为此，本文首先收集了全国省、市两级地方政府在每年政府工作报告中提出的GDP和固定资产投资目标增速，通过时间趋势分析本文发现，地方政府通过政府投资拉动经济的热情在2013年之后发生大幅度减弱。利用省级面板数据，实证发现2013年及以前，GDP增速指标在官员考核中居于主导地位；在2013年之后，GDP增速指标在官员考核中的作用在减弱，而环保指标的作用在加强。
为了进一步研究考核机制转变对经济增速的影响，本文还构建了一个包含地方政府竞争行为的动态一般均衡模型，并以此来定量分析官员考核如何通过改变地方政府公共投资来影响经济增长和福利。基于模型的定量分析发现当以GDP增速作为主要考核指标时，技术冲击对当地和非受到技术冲击地区的经济都会产生正向影响。地方政府竞争使得技术冲击通过对政府投资的影响，放大了其对经济增长的影响。当主要考核指标转为环保指标时，两个地区的实体经济均会经历结构性下调，其中技术冲击发生地区所受负面影响更高。福利分析表明，社会福利与环保考核力度存在倒U型关系。这说明存在最优的环保考核政策力度。
就现实意义而言，通过回答以上两个问题，本文认为官员考核机制的转变确实可能引发经济增长结构性下调，这为理解近年来中国经济增速的放缓提供了新的视角。[1]另外，由于中国尚处于环境库兹涅兹曲线左段，经济发展与环境保护似乎是一组无法同时实现的目标。环境保护对经济增长和社会福利存在差异性影响。中央政府如何权衡各种考核指标，以实现在保持经济增长的同时，最大化社会福利就成为一个亟待解决的重要问题。
编辑 李昂
来源 《经济研究》2020年第5期
责编 金天、蒋旭
监制 安然
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