IMI工作论文 | 吴志峰等：欧盟碳税新政：内容、影响及应对

原文信息

作者：

吴志峰，中国人民大学国际货币研究所特约研究员、国家开发银行研究院国际战略一处处长，国家开发银行创新中心

王优酉，武汉大学经济外交研究中心研究员 

张晓通，复旦大学一带一路及全球治理研究院

邹 磊，上海市委党校发展研究院副研究员，中国石油勘探开发研究院工程师

关键词： 欧盟；碳边境调节机制；影响

摘要

2021 年 7 月 14 日，欧盟委员会公布了《关于建立碳边境调节机制的立法提案》，建立碳边境调节机制是欧盟尝试碳关税的具体举措，该提案将对各国，尤其是发展中国家对欧盟工业出口乃至全球产业链布局产生重大深远的影响。欧盟之所以如此重视碳关税问题，一是欧盟对全球气候治理领导地位的诉求；二是欧盟自身对冲减排和促进产业结构改革的需要；三是欧洲人的绿色社会认同；四是美国对碳关税的态度转向。通过梳理碳关税在欧盟的演进及背后逻辑，从适用范围、碳边境调节机制的进口流程、碳边境调节机制证书等多个方面对提案具体内容进行文本解读，对提案的影响进行深入分析，其中包括对中国的中短期影响，并提出相应的政策建议。

以下为文章核心内容：

 1

引言

碳关税是指对进口商品的碳排放量所征收的关税，属于气候变化相关的碳边境调节措施。2021 年 7 月 14 日，欧盟委员会正式公布《欧盟关于建立碳边境调节机制的立法提案》，正式启动立法进程。该提案将对各国，尤其是发展中国家对欧盟工业出口乃至全球产业链布局产生重大深远影响。

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欧盟碳关税的历史演进

（一）全球变暖背景下国际减排的大要求

在当前全球变暖的大背景下，减少温室气体排放量成为国际社会普遍关注的问题。《京都议定书》作为首个提出国际减排倡议的行动方案，对签署各国实行共同但有区别的减排安排，分为“附件一国家”和“非附件一国家”。2009 年哥本哈根气候大会之后，气候政治开始广受国际社会的关注。欧盟作为全球气候治理 的领军力量，与当时的奥巴马政府在碳关税问题上有了进一步的立法尝试。

（二）欧盟内部的屡次尝试

碳关税是他国商品碳排放量进口到本国时，征收的环境税。要理解欧盟的碳关税乃至碳边境调节机制，首先要明确它们都是建立在健全的欧盟碳交易机制（EU-ETS）上的。EU-ETS 是依据《欧盟 2003 年 87 号指令》，于 2005 年 1 月 1 日正式成立的，其目的是将环境“成本化”，借助市场的力量将环境转化为一种有偿使用的生产要素，通过建立排放配额（EUA）交易市场，有效地配置环境资源、鼓励节能减排技术发展。

（三）德国成为扭转局势的突出力量

 2006 年以来，法国一直是奔走游说碳关税的支持国。但过去欧盟的两支强大力量，英国和德国则一向表示反对。随着英国脱欧，法德于 2019 年 9 月发表联合声明，称气候变化是两国政府共同的优先事项，碳边境税应该是一个选项，这是德国总理默克尔首次公开表态支持采取碳关税。

（四）欧委会推动立法

面对全球气候危机，2019 年冯德莱恩作为新一届欧委会主席，将其转化为欧洲机遇，把“绿色新政”作为执政纲领之一。在新冠肺炎疫情全球大流行后，推出“绿色复苏”的战略计划。至此，欧盟的碳关税实施办法——碳边境调节机制呼之欲出。

 3

欧盟碳关税的背后逻辑

（一）对全球气候治理领导地位的诉求

欧洲长久以来是全球气候治理领域的领导者和相关政策的制定者。从履行《京都议定书》减排义务以来，欧盟在建立完善欧洲碳交易机制、提出欧盟“2020 年气候行动和可再生能源一揽子计划”（2020 Climate & Energy Package）建议草案、开展“欧盟绿色投资计划”（The European Green Deal Investment Plan）等方面都做了榜样性的举措。

（二）欧盟自身对冲减排和促进产业结构改革的需要

根据欧盟《绿色新政》制定的目标，欧盟当前面临三大减排难题：第一，欧盟的减排目标越来越严苛。到 2030 年，欧盟总减排目标达到不少于 1990 年的 55%（原定目标是 40%），并于 2025年实现碳中和。欧盟的碳市场还将纳入陆路交通、建筑和航运领域。第二，欧盟的碳定价将更高昂。欧盟减排 55%的计划意味着欧洲碳交易体系覆盖行业需减排 65%，将推动欧盟碳交易价格持续走高。第三，现有的碳交易体系不足以完成《绿色协议》制定的目标。

（三）欧洲人的社会认同——重新定义欧盟

如今的欧委会，已经把包含碳边境调节机制在内的“绿色新政”作为欧盟的核心驱动力，欧委会各项战略目标都与其挂钩。因为它不再只是应对全球变暖的举措，而凝聚着欧洲人的身份认同。

（四）美国对待碳关税的态度转向

从 2001 年美国退出《京都协定书》到 2017 年退出《巴黎协定》，美国两党执政对待气候问题的两极态度，让欧盟意识到，一方面，单单依靠国际性的减排方案，欧盟达成自身的减排目标，不足以实现最终的气候治理目标。另一方面，欧盟需要保护自己的减排成果，而进口他国产品可能造成“碳泄漏”。

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欧盟碳边境调节机制的影响、发展趋势和建议

（一）欧盟碳边境调节机制带来的影响

1.对中国短期内出口欧盟影响不大，但具有长期重大影响。

长期看，欧盟不断在低碳领域发 力，主要是为了设计新的规则，削弱中国制造业在技术和成本方面的优势，并提升自身产业的竞争力。提案保留了进一步纳入新产业的可能性，不排除其在未来针对中国优势产业制定和征收新的碳税，结合反补贴、供应链等法案，形成限制中国产业的一揽子“法律工具箱”。

2.对碳排放的全球博弈影响深远。

CBAM 的实质是碳定价权的争夺。欧盟之外只有中国、墨西哥、智利、哥伦比亚、阿根廷、新加坡、南非，以及美国和加拿大的部分地区实施了碳定价，但普遍定价能力弱，未形成公认和 统一的全球定价规则和交易市场。欧盟可以借由该提案树立起以欧盟为核心的全球排放定价体系。

3.有利于欧盟的总体竞争力

人为抬高其他国家的排放成本，将提升欧盟产品的竞争优势；其他制造业为主的国家要建立排放核算和价格机制还需较长时间，对欧盟出口的困难也显著增加。提案规定其他国家的生产设 施可以注册并进入欧盟中央数据库，也有助于欧盟打造全球排放交易中心。

（二）欧盟碳关税问题的未来走势

1.美欧等发达国家在碳关税问题上的政治共识渐趋一致

碳关税政策是欧盟提出旨在针对高能耗进口产品的一种新型绿色贸易壁垒，主要是为了减少或避免国际贸易中可能产生所谓的“碳泄漏”和保护自身产品竞争力而提出的政策措施。除欧盟外，美国 2009 年通过的《清洁能源安全法案》也明确提出，要在 2020 年起对没有承担强制减排责任国家（如中国、印度）的相关产品征收碳关税。

2.碳关税可能成为发达国家施压发展中国家的工具

全球减排行动是一项艰巨的历史任务，既要维护发展中国家合理的发展诉求，又要在此基础 上推动减排工作落到实处。无论是 1994 年生效的《联合国气候变化框架公约》，还是根据该公约签署的《京都议定书》和《巴黎协定》，均明确提出“公平原则”，这种公平是在保护发展中国家权 益基础上的公平，是建立在累计排放基础上的历史责任与当代责任之间的公平，即缔约国要根据共同但有区别的责任自愿参与气候变化行动，发达国家要带头减排，并向发展中国家提供必要的帮助。但欧盟新版碳关税政策显然违背了应对气候变化的“公平原则”，它将应对全球气候变化的历史责任与当代责任相混淆，通过密切的全球经贸往来将碳排放责任全部转移到发展中国家身上，以经贸关系迫使发展中国家遵守欧盟严格的碳排放政策。

3.欧盟可能推出碳关税相关法案并使之上升到国际法

碳关税政策兼具国际贸易管制与全球气候问题应对的双重属性，欧盟碳关税政策能否发挥实 际效果主要取决于征税对象国家是否严格遵循其碳关税政策，实现这一目标的约束条件在于对象 国必须同欧盟进行贸易，欧盟可以利用贸易手段施压迫使对象国遵守欧盟的碳关税政策，另一个约束条件在于将相关的碳关税政策法案上升到国际法层面，用国际规则约束对象国遵守欧盟的碳关税政策。

（三）政策建议

1. 加强国内减排力度和机制建设，练好“内功”

对内尽快推进碳达峰、碳中和，加快减排节奏，扩大减排范围。特别要扩大排放核算的产业范围，掌握自身排放数据和证据，在产业排放定价方面积累更多先进的中国独特经验做法，并在多个产业进行全国范围的推广，从而掌握国际博弈的硬实力。

2. 对外力争与欧盟形成共同的碳定价规则，做好“外功” 

针对欧盟和未来美国在该领域的种种单边自发行为，建立内部跨部门协调机制进行应对，并尽快通过“摸清家底”，找到自身优势，与欧盟启动碳定价的双边谈判。一方面，可就双方各自关注的产业排放收费达成一揽子协议，限制欧盟 CBAM 的自由裁量权；另一方面，可以尝试与欧盟达成符合我国利益的全球碳价的计算和调查规则，以此来制约其他国家产业的优势并防止中国的碳泄露，把中国打造成国际碳交易中心之一。视情对欧盟出口中国产品征收排放费用，作为谈判和反制手段。

3. 加快“绿色丝绸之路”建设，抓好重点，营造有利舆论 

鉴于目前我国企业在“一带一路”沿线也有不少水泥、电力、化肥、钢铁和铝等产能合作项目，部分产品经由东道国出口至欧洲，也有可能成为欧盟碳关税政策的打击对象。一方面，可考 虑联合发展中国家对欧盟进行游说；另一方面，要加快“一带一路”产能合作项目的绿色转型，减少负面舆论压力。

本文系中国人民大学国际货币研究所工作论文

编号IMI Working Paper No.2201

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编辑  张紫祥

责编  李锦璇、蒋旭

监制  朱霜霜

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