跨省流域生态保护补偿的“新安江模式”分析

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大江大河跨区域的流域综合治理，难在“协同”二字。

作为全国首个跨省流域生态补偿机制试点，新安江生态补偿模式通过跨省合作、资金补偿、生态保护和绿色发展等措施，有效地保护了流域生态环境，促进了区域经济的可持续发展，为其它流域提供了可借鉴的经验。

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背景与起源

新安江发源于安徽省黄山市休宁县，东入浙江省杭州市淳安县千岛湖，最终汇入钱塘江，流域面积1.1万多平方公里。

新安江平均出境水量占下游浙江千岛湖入库水量的68%以上，是浙江省最大的入境河流，也是华东地区的生态安全屏障，目前全国水质最好的河流之一。

这与新安江流域实行的生态补偿机制分不开。

本世纪初，黄山进入工业化、城镇化加速发展的阶段，大量污水和垃圾通过新安江进入千岛湖，2010年左右水质富营养化趋势明显，流域生态安全面临严峻挑战。

2011年中央出台《新安江流域水环境补偿试点实施方案》，在此背景下，2012年，财政部、生态环境部及安徽、浙江两省正式实施了全国首个跨省流域生态补偿机制试点，按照“谁受益谁补偿、谁保护谁受偿”原则，建立补偿标准体系，走出了一条上下游联动共保、互利共赢之路，形成的“新安江模式”，并在全国其它流域和多个省级行政区得到推广应用，为全国横向生态补偿实践提供了良好的示范。

如今，三轮试点任务已经完成，新安江流域总体水质为优并稳定向好，跨省界断面水质达到地表水环境质量Ⅱ类标准，年均向千岛湖输送近108亿立方米清水，千岛湖水质实现同步改善，为皖南、浙北、浙中地区生产生活用水提供了坚强保障，筑起了长三角地区重要生态屏障。

同时，10多年来，安徽黄山市以试点为杠杆，撬动了全流域生态文明建设，系统整治污染、推进全域旅游，让沿江百姓收获了实实在在的“绿色红利”。

2023年6月，浙皖两省人民政府在安徽合肥签署《共同建设新安江-千岛湖生态保护补偿样板区协议》，标志着我国首个跨省流域生态保护补偿机制试点提档升级。

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“新安江模式”实施历程

从“试点”到“样板”，从资金补偿到产业协作，从协同治理到共同发展，浙皖两省不断创新跨省流域生态补偿机制，逐步走出一条上游主动强化保护、下游支持上游发展的互利共赢之路。

（一）第一轮试点开展情况

首轮试点为2012－2014年，中央财政安排资金共9亿元（每年3亿元），浙皖两省各3亿元（每年各1亿元），共同设立15亿元的补偿资金。

其中，中央财政不论何种情况全部拨付给安徽省；浙皖两省的出资根据两省交界断面联合水质监测数据（高锰酸盐指数、氨氮、总磷、总氮四项指标），测算补偿指数P值，若水质P值≤1，则浙江资金拨付给安徽，若水质P＞1，则安徽资金拨付给浙江。

第一轮试点浙江每年的1亿元资金全部拨付给安徽省，3年安徽省从中央和浙江省获得生态补偿资金共12亿元。

（二）第二轮试点开展情况

第二轮试点为2015－2017年，试点资金由15亿元增加到21亿元，中央财政安排资金共9亿元，不论何种情况全部拨付给安徽省，按第一年4亿元、第二年3亿元、第三年2亿元退坡方式补助。

浙皖两省横向补助资金由第一轮的每年各1亿元提高到每年各2亿元。第二轮试点浙江每年的2亿元资金也都全部拨付给安徽省，3年安徽省从中央和浙江省获得生态补偿资金共15亿元。

（三）第三轮试点开展情况

第三轮试点为2018－2020年，中央资金全部退出，浙皖两省每年各出资2亿元，若0.95＜P≤1，浙江省拨付1亿元补偿资金给安徽省；若P≤0.95，浙江省再拨付1亿元补偿资金给安徽省；若P＞1或新安江流域安徽省界内出现重大水污染事故，则安徽省拨付2亿元补偿资金给浙江省。

2018年安徽省获得生态补偿资金1亿元，2019、2020年获得生态补偿资金2亿元，3年安徽省从浙江省获得生态补偿资金共5亿元。

历经3轮试点，“新安江模式”已成全国样板。2022年，千岛湖水面发现大量的桃花水母，这是比恐龙还古老的“活化石”，只在无污染水域中出现。桃花水母的出现，可以说是给“新安江模式”颁发了一枚“勋章”。

（四）提档升级迈入新阶段

2023年6月，第4轮试点开启，在国家有关部门指导下，皖浙签署《共同建设新安江—千岛湖生态保护补偿样板区协议》，共同建设新安江—千岛湖生态保护补偿样板区。

2023年9月，中央区域协调发展领导小组办公室印发《新安江-千岛湖生态环境共同保护合作区建设方案（2023-2027年）》，正式为这块跨省区域命名。《方案》提出：合作区范围包括安徽省黄山市、宣城市和浙江省杭州市。合作区要紧扣一体化和高质量两个关键，探索跨界流域生态环境保护新路径新模式；到2035年，合作区生态环境质量全国领先，高水平保护和高质量发展充分协调，打造成为山水相济、人文共美的美丽河湖建设新样板。

相较于前三轮试点，此次新安江-千岛湖生态保护补偿样板区建设在补偿标准、补偿范围、补偿方式、补偿理念等方面实现了提档升级。

一是补偿力度更大。

按照新协议，自2023年开始，双方每年出资4亿—6亿元，每年补偿资金总额为10亿元，按3个档次划分，体现对赌和激励。从2024年起，参照两省年度经济增速，建立逐年增长机制。

此外，补偿协议由之前3年一轮，延长至5年一轮。双方着力构建生态共保、环境联治、产业联动、要素共享、协同合作的新机制，努力形成分工合理、优势互补、成本共担、利益共享的新格局。

新协议实施后，新安江流域成为全国跨省流域生态保护补偿资金总量最高、协议实施期限最长的地区之一。

二是补偿范围更广。

补偿范围由三轮试点期间的3市10县（安徽省黄山市全境、宣城市绩溪县，浙江省杭州市淳安县、建德市，面积约1.76万平方公里），扩大至4市34个县市区（安徽省黄山市、宣城市全境，浙江省杭州市、嘉兴市全境，面积约4.32万平方公里）。

三是补偿方式多元。

在保持前三轮P值考核的基础上，在新一轮的补偿协议中，创新引入了产业人才补偿指数M值，构建资金、产业、人才全方位的补偿成效评价体系，作为两省分配补偿资金的重要依据。同时，皖浙两省将在新一轮补偿中，深入探索园区共建、产业协作、人才交流等多种合作方式，为两省之间在更多领域的合作提供了新的平台和机遇，推动单一补偿向综合补偿升级，也带动优质生态资源以更多元的形式转化为经济资源。

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经验总结

（一）签订对赌协议以补促治

浙皖合作协议以两省跨界的街口国控断面作为考核监测断面，以高锰酸盐指数、氨氮、总氮、总磷作为考核指标，以国家水十条考核和两省联合监测为依据测算补偿指数P值，并实行分档补助。新一轮协议（2023-2027年）引入“基数+增长”模式，在浙皖双方共同筹措生态补偿资金10亿元的基础上，每年资金总额按照浙皖两省年度GDP增速加权平均值同比递增。

（二）加强联防联治形成保护合力

浙皖两省建立新安江保护联席会议制度，形成信息互通、决策互动、协调共进的良好合作机制，逐步形成新安江流域水环境保护合力，实现新安江流域上下游共保共治。一是统一执法标准，开展新安江流域断面数据联合监测、联合环境执法、应急联动等活动，签订《长三角区域生态环境行政处罚裁量基准一体化工作备忘录》，制定《关于新安江流域沿线企业环境联合执法工作的实施意见》等文件。二是加强区域污染防治协作。开展联合监测、联合垃圾打捞、联合多边交流等活动，如杭州市淳安县与黄山市歙县建立每半年一次的交流制度，联合打捞湖面垃圾，及时通报水质情况。

（三）探索多元化补偿方式实现互利共赢

浙皖两省积极探索创新补偿方式。以千岛湖及新安江流域水资源和生态环境保护为核心，充分发挥两地资源特色优势，积极创设平台，强化杭州市和黄山市的产业项目对接，协力推进黄山市加快实现绿色发展。

2019年，杭州与黄山签署《杭州市政府与黄山市政府关于推进区域一体化发展 打造杭州都市圈合作示范区战略合作协议》等“1+9”合作协议；2020年，浙皖两省签订《共建杭黄世界级自然生态和文化旅游廊道战略合作框架协议》；2021年，杭黄世界级自然生态和文化旅游廊道被写入国家“十四五”规划纲要；2023年，浙皖两省签署新一轮生态保护补偿协议，加强探索开展产业、人才等多种补偿模式，打造全国样板。

“源头活水出新安，百转千回下钱塘。”以生态补偿为核心，以生态环境保护为根本，以绿色发展为路径，以互利共赢为目标，以体制机制建设为保障，这便是被总结为“新安江模式”的生态文明建设经验。如今，这一“源头活水”正从皖南、从安徽“流”向全国。

[1]刘青松,胡勘平,聂春雷,等.跨省流域生态补偿的新安江模式——基于生态补偿机制的新安江流域美丽河湖保护与建设调研报告[J].中国生态文明,2023,(Z1):63-67.

[2]浙江省发展和改革委员会.着眼大局合作共赢共建新安江—千岛湖生态环境共同保护合作区[J].浙江经济,2023,(12):44-45.

[3]安徽环境新闻网.全国首个跨省流域生态补偿升级皖浙两省打造“共赢”样板[DB/OL]2023-06-07

[4]王剑英.皖浙共护新安江[J/OL].瞭望东方周刊.2024年第12期

[5]李俊杰 窦皓.一条江，打开人们思想文化空间——新安江生态补偿机制调查[N].人民日报.2023-08-30

[6]张海莺.跨省流域生态保护补偿怎么做？“新安江模式”给全国带来生动启示[N].中国发展改革报.2023-05-14

供稿：武宇翔

编辑：林玥玥

审核：接栋正

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