韩国北极政策“小步快走”

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日韩参与北极事务的战略目标、利益诉求与中国相似，要争取的合作目标国（如俄罗斯）也具有同一性，因此日韩既是中国在北极事务中的重要合作伙伴，也是中国的竞争对手。

韩国参与北极事务的时间较晚，但近20年来步伐明显加快。韩国一直力求在东北亚国家的北极合作中发挥主导作用。韩国北极政策在机构设置层面、目标方面、国际合作方面都有自己的特点。

韩国北极政策“小步快走”
李旻 中国国际问题研究院亚太研究所助理研究员
2013年5月，中国、日本、韩国同时获得北极理事会正式观察员国的身份。虽然观察员国对北极事务并不享有决策权，但可以通过参与北极理事会下的各专项会议小组，密切掌握北极最新动态，同时也可以向北极理事会提出相关建议。2013〜2018年间，三国陆续出台《北极政策》文件或白皮书。日韩参与北极事务的战略目标、利益诉求与中国相似，要争取的合作目标国（如俄罗斯）也具有同一性，因此日韩既是中国在北极事务中的重要合作伙伴，也是中国的竞争对手。一、韩国北极政策的内容韩国参与北极事务的时间较晚，但近20年来步伐明显加快。2001年10月韩国北极科学委员会成立，2002年4月韩国加入国际北极科学委员会（IASC），紧接着在挪威的斯瓦尔巴德群岛建立了“茶山”科考站。2009年韩国投资约1亿美元建造的首艘破冰船“全洋号”（Araon）建成，成为韩国极地研究的主力。此外，韩国还通过北极茶山站与国际组织的合作进行科学研究。时任总统李明博于2012年9月访问了挪威以及丹麦格陵兰岛。2013年5月韩国成为北极理事会正式观察员。时任总统朴槿惠将北极事务提升为其任期内“140个国家议程任务”中的优先项。2013年12月韩国最终确定《北极政策基本计划》，由韩国未来创造科学部（现科技信息通讯部）、外交部、产业通商资源部、环境部、国土交通部、海洋水产部、气象厅七个部厅联合推进并施行，愿景是“成为创造可持续发展的极地领先国家”，政策目标是“构建对国际社会有贡献的北极合作关系、加强对解决人类共同课题有贡献的科学研究、创造北极新产业”。2015年4月，韩国海洋水产部出台《北极政策执行计划》，旨在综合管理韩国在北极地区的各种行动，并推动政府部门间的政策协调。其政策目标包括进一步获得北极理事会的信赖；发掘北极共同研究课题，构建稳定的相互合作体；建立与北极商业情报的收集分析相关的制度及体系等。这些目标又通过扩大国际合作基础、扩大北极研究范围、构建北极商业基础等三大推进战略加以实施，具体包括积极参与研究北极气候、环境变化及海洋探索的研究项目，加强对朝鲜半岛异常气候的预测能力，构建对北极相关地带的空间信息，为成功进军北极航线商业航运进行持续投入，构建水产业进军北极的基础等。二、参与北极事务的国际合作韩国一直力求在东北亚国家的北极合作中发挥主导作用。2015年11月，在第六届中日韩领导人会谈上，三国发表《关于东北亚和平与合作的联合宣言》。宣言指出为了共享北极政策、挖掘北极合作项目、谋求增强北极合作方案，三国计划围绕北极合作举办高层对话。2016年4月，第一届中日韩北极合作高层对话得以举行，三方就交流北极政策、深化合作达成共识，并探讨了航运、资源等具体的合作项目。此后中日韩北极高层对话年年举办，2019年6月三方如期举行了第四次北极合作高层对话。在由俄罗斯主导的北极开发项目（如亚马尔液化天然气项目）中，中日韩也形成了一定的合作关系。鉴于中俄共建“冰上丝绸之路”的局面，韩国学界积极主张加强与中国的北极合作。韩国尤其注重与俄罗斯的北极合作。加强北极合作是韩国“新北方政策”的一环。文在寅总统在2017年举行的第三届东方经济论坛上向俄方提出旨在加强韩俄合作的“九桥”计划，北极合作便是其中的重要领域。2019年2月俄韩签署“九桥行动计划”，积极推动两国合作取得具体成果。韩国学者积极提出加强对俄合作的措施，包括制定“对俄北极合作综合战略”，在韩俄经济科技共同委员会下单独设立“北极合作委员会”，建立“韩俄北极研究合作中心”，建立由韩俄共同主导的“亚太北极委员会”等。2017年11月，韩俄第一届北极协议会在首尔召开，韩俄北极合作进入机制化阶段。2019年7月韩俄举行第三届北极协议会。

目前，在俄罗斯主导的北极开发项目中，韩国造船企业比较活跃。韩国大宇造船从2015年起开始为俄罗斯亚马尔项目建造15艘Arc7冰级液化天然气（LNG）破冰运输船，现已交付10艘。随着亚马尔项目进入第二期，预计将产生同等数量的LNG破冰运输船订单。韩国船企担心俄罗斯将订单交给本土企业，正积极做工作，如提议船舶建造可在俄罗斯完成，帮助俄企实现现代化等。也有部分韩国学者认为韩国应加强与美加欧等发达经济体的北极合作，克服俄罗斯在北极的排他性垄断体系。在2019年6月访问北欧三国的过程中，文在寅与挪威政府签署五项关于北极合作的备忘录，但主要限于科研合作。三、韩国北极政策的特点中日韩三国的北极政策有相似之处，例如均包括了制定北极政策的背景和目的，表达了对北极资源、航道、环境、科考、原住民、安全、国际合作和可持续发展的关注和利益诉求，都明确了尊重国际法的态度，尤其是《联合国海洋法公约》确立的不同海域的法律地位，肯定在符合国际法基础上的北极域内国家对北极海域的主权和管辖权等。但韩国的北极政策也有一些自己的特点。
机构设置方面，韩国形成了核心部门和辅助部门相配合的格局。韩国北极管理机构的核心是海洋水产部，负责北极科学研究、促进北极相关国际合作、制定国家北极政策等多项事务。除此之外，外交部负责韩国有关北极外交的相关事务、知识经济部主要负责北极资源以及能源的开发利用、科技信息通讯部负责基础应用科学研究、国土交通部负责研究北极空间信息。同时，韩国海洋科学技术院、韩国极地研究所、韩国海洋水产开发院等研究机构以及韩国海洋大学、首尔国立大学等也在为北极科研、北极政策的制定提出政策建议。
目标方面，韩国的北极战略着眼点较高，涉及的内容比较全面，同时具有“经济利益优先”的务实性。在关注点上，韩国更加关注北极航道的开发和利用，关注北极的商业价值。在韩国的北极政策中，北极航线的开发利用处在重要位置，或者可以说是最重要的内容。韩国学界认为，一旦打通北极航线，从韩国到欧洲的运输距离将缩短37%，航行时间可节省10天，将产生巨大的经济价值。国际合作方面，韩国重视与相关国家，尤其是与东北亚国家的机制化协商，在突出重点合作国家的基础上，也不忽视合作国家的多元化。韩国作为第一个公布国家北极战略的亚洲国家，采取“小步快走”的外交策略，赢得了许多北极国家对韩国较高的好感度。在北极航道的开发利用上，韩国优先追求与俄罗斯建立多层次、多渠道的密切合作，获得北极航道开拓的优势。同时，由于韩国在造船航运业处于领先地位，其先进的造船技术也吸引了众多北极国家。通过与北极国家在北极航道等方面的合作，使得韩国在北极国家中树立了良好的形象，这又进一步让北极国家更加愿意接纳韩国参与到更多的北极事务中。韩国海洋水产部已提出“北极活动振兴基本计划”，并打算制定“极地活动振兴法”和“极地2050年未来蓝图”，计划到2050年成为全球七大极地引领国家之一。韩国与北极圈国家的双边合作有望从六个国家扩大到八个国家。韩国希望在2022年之前继续与俄罗斯加强造船企业现代化、破冰运输船订购、“北极LNG-2”等领域的合作，并通过北极经济理事会挖掘北极圈内的商机。韩国还计划加强北极航线试运行并开发俄北极航线与内陆水路复合运输系统，构建“北极航线海运信息中心”。另外，韩国建造第二艘破冰科考船的计划已经箭在弦上。排水量7500吨，破冰厚度1米的“全洋号”目前全年有300天在执行任务，处在疲于奔命状态。韩国海洋水产部原计划打造排水量1.2万吨、破冰厚度2米的第二破冰船，但韩国科技信息通讯部下属的韩国科学技术企划评价院认为排水量6000吨即可，并得出“不执行”的最终结论。海洋水产部有可能将排水量调整为1.15万吨，破冰能力调整为1.5米，并将该船承担的大型研究课题从现有的24项增加到40项，力争打破对第二破冰船“实效性”的质疑。值得关注的是，韩多家科研机构已开始研究超小型核反应堆，最终极有可能运用到破冰船的建造中。

文章来源：《世界知识》2019年第17期

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