各地要实事求是
结合人口发展趋势做规划
人口负增长背景下
幼托一体化是学前教育资源
优化配置的解决方案
“两年前，还是孩子们追着我们跑，现在，是我们追着孩子跑。”王莉是北京丰台区一家普惠性民办幼儿园的园长，2023年春节刚过，她就担心秋季的招生计划能否完成。实际上，从2022年开始，她所在幼儿园就开始直面招生难，今年生源可能进一步下滑。中国进入人口负增长时代后，新生儿的减少，最先冲击的就是学前教育。去年3月起，地处北京房山的北京凤凰禾童幼儿园执行园长张裕欣感到了幼儿园招生的寒意。往年3月到8月，她每天都会接到大量咨询和报名电话，很多家长还要给孩子排队等位。到了2022年，她“清闲”了不少，咨询电话减少了50％以上。9月开学时，原计划招生四个小班，只开了三个，其中两个还没有满额，第三个到10月时才“勉勉强强开了起来”，张裕欣对《中国新闻周刊》回忆。一切在六年前就已有了征兆。2016年实行“全面二孩”政策后，人口堆积效应在短期内释放完毕，继2016年短暂的生育高峰后，从2017年起，全国出生人口持续下滑，从1723万人减至2022年的956万人，首次跌破1000万人，还不到20世纪90年代初期2000多万的新生人口的一半。从2017年起，全国每年的新生儿都比前一年减少了100万~200万，这些都是幼儿园“丢失的生源”，如今作为生育率下降对社会影响的现实映照。三年疫情过后，当孩子减少，面临生存困境的幼儿园又该何去何从？2月21日，贵州黔东南苗族侗族自治州从江县，大地幼儿园开展“二月二·龙抬头”主题民俗活动，小朋友们展示自己的彩蛋作品。图/IC
伴随着招生难而来的，就是幼儿园间“赤裸裸的厮杀和竞争”，王莉这样形容。这一现象不仅发生在民办幼儿园间，曾经“一园难求”的公办幼儿园也开始下场。多位受访幼儿园园长认为，从今年起，竞争会变得更加白热化。张裕欣说，去年招生时就发现，有民办幼儿园甚至“派”家长去别的幼儿园抢生源，“比如出台优惠政策，家长能从别的园带来几个孩子，就减免多少学费，家长就会去周边幼儿园以咨询名义劝说其他家长，把孩子引过去”。她所在的幼儿园就有生源这样被“吸引走了”。王莉说，更大的竞争压力来自附近的一所公办幼儿园，原本，北京的大部分公办园对入园资质有严格限定，一般须有京籍户口，但从去年开始，这所公办园下调了招生门槛，不仅没有户籍要求，甚至不再要求“四证”（务工就业证明、实际住所居住证明、全家户口簿、北京居住证），“于是很多家长给我们交了报名费，最后又被公办园挖走了”。公办园去年“补录”了好几拨，让王莉很崩溃，“它一补我们就缺孩子，刚招到两个孩子，又被对方弄走了三个”。最后统计发现，她所在的幼儿园，有意向报名的孩子中，有60多个都被“抢走了”。而且，她注意到，离公办园越近的民办幼儿园，受的影响越大，她和另一所周边的民办幼儿园园长交流，对方说，更早的2021年，就明显感觉到生源被抢的情况。记者在北京走访发现，多数民办幼儿园2021年、2022年开始面临招生难，少部分公办幼儿园也存在招不满的情况。不同地区有所差异，在北京房山等京郊地带及丰台、朝阳等区，这一现象较为明显。以朝阳区为例，2021年，在接近开学季的8月中旬，朝阳区入园登记报名服务平台信息显示，仍有136家幼儿园尚有富余学位，一些幼儿园学位还剩上百个，这些没招满的幼儿园既有民办，也有公办，每月收费从600元到2.8万元不等。而在东城、西城，老牌优质公办园较为集中，这些幼儿园仍是家长们挤破头也想让孩子进去的首选。2019年4月28日，由21世纪教育研究与社会科学文献出版社共同发布的《教育蓝皮书：中国教育发展报告（2019）》就指出，中国出生人口自2018年开始大幅下降，新生人口数比上年减少200万人。2017年在园总人数为4600.14万人，按照人口出生趋势，从2021年开始，即使全国适龄幼儿百分之百入园，总在园人数也不会超过4500万人，学前教育会比预期更早迎来供需逆转的拐点。为了竞争生源，无论民办还是公办都各出奇招。除了让家长“打前锋”外，一些幼儿园请来专业咨询公司设计“打败对手”的招生方案，一些园长亲自直播宣传，还有更多幼儿园开设各种“特色课程”，如冰球、马术、艺术等，吸引家长。“一些课程还会单独收费，弄得这一市场很乱，很多家长会说别的幼儿园有什么样的课程，你们为什么没有。”张裕欣说。这种“卷课程”背景下，王莉也不得不卷起来。教育部2018年7月发布《关于开展幼儿园“小学化”专项治理工作的通知》，其中明确禁止幼儿园“提前教授汉语拼音、识字、计算、英语等小学课程内容”。但去年起，为了在市场上获得更多竞争力，王莉所在幼儿园不得不私下免费开设英语、艺术类课程。这些套路不仅出现在北京这样的一线城市，在山东临沂这一三线城市，各幼儿园今年也将面临激烈的生源竞争。一位临沂的幼教从业者对《中国新闻周刊》透露，当地幼儿园最近都在疯狂为招生做宣传，报名可以送各种特色课、体智能课。民办幼儿园则打价格战，在临沂，普惠性民办幼儿园的保教费是1120元/月，现在则打出了“交100元顶300元，交200元顶1000元”等各类口号。他表示，下一步，最关键的是把周边幼儿园的孩子“有多少，挖多少过来”，他会引导当地幼儿园“搞一个商业模式”，比如让家长或老师成为幼儿园的合伙人，“家长和幼儿园间永远有利益捆绑，我们鼓励幼儿园搞招生团队，只要你能想尽一切办法，把其他幼儿园的孩子搞过来，就能赚钱，比干老师还轻松，就像售楼处的销售一样”。在20世纪80年代就步入少子化时代的日本，也发生过与中国当下同样的事情。2003年，日本以1.29‰的出生率突破了原定2007年才会降至的生育率谷底。日本东京女子大学比较心理学教授唐泽麻由美在2004年发表的论文《日本幼儿园的延续与变化》中指出，出生率下降对幼儿园的一个主要影响就是课程的扭曲，为了迎合雄心勃勃、紧张不安的父母们对孩子在学业上的要求，幼儿园会增加一些“时髦课程”，比如英语、计算机、网球和游泳等来吸引他们。日益激烈的竞争使幼儿园对潜在“客户”的需求更加敏感。但大多数日本学前教育专家认为，这种竞争对课程的影响是一种“不良的压力”，导致学前教育屈从于家长的需求，忽视了什么样的教育对学龄前儿童是真正有帮助的。激烈竞争中，拥有丰富的课程经验、充满爱心的幼儿园园长往往会输给那些更具商业头脑的园长。多位专家指出，在部分地区，幼儿园招生难背后，出生率下降并非唯一原因，学前教育资源的配置与人口结构变动间的不匹配也是重要因素之一。在很多从业者看来，幼儿园从扩张到萎缩，就发生在短短五年之内。2017年5月是学前教育行业一个重要的转折点。为解决“入园难、入园贵”问题，教育部等四部门联合颁布了“第三期学前教育行动计划”（2017~2020），首次提出：到2020年，普惠性幼儿园覆盖率要达到80％左右。一年后，2018年11月，国务院发布了《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》，再次强化了第三期学前教育计划的80％目标，并且进一步要求“公办园在园幼儿占比偏低的省份，逐步提高公办园在园幼儿占比，到2020年全国原则上达到50％”。自此，全国幼儿园的办园结构正式予以调整。随着“5080”目标的确立，各地开始大力新建公办园。2019年和2020年，国家又相继出台了两个配套政策，先是规定小区配套幼儿园必须办成公办或委托办成普惠性民办园，教育部此后又发布了《县域学前教育普及普惠督导评估办法》，将学前三年毛入园率85％、普惠性幼儿园覆盖率80％和公办园占比50％这三个指标列入了地方政府的考核与问责体系中。首都师范大学副教授、中国学前教育研究会理事夏婧对《中国新闻周刊》解释说，在50％公办园覆盖率的指标“硬约束”下，尤其对一些原本以民办园为主体的地区，地方政府的指标完成压力很大，必然要新建、改扩建一大批公办园才可能完成任务。据《沂蒙晚报》2020年7月报道，在山东临沂的中心城区兰山区，截至2020年6月底，共有100多所小区配套民办幼儿园被政府“收编”，与此同时，近两年内还新建了38所公办幼儿园，新增1.4万多个公办学位。报道称：“市长、区长亲自做工作，鼓励影响力、信誉好的开发企业发挥带头示范作用，对主动移交的10家大型企业进行公开表扬。”但在公办园大力新建的同时，每年新生儿数量却在减少。临沂市卫健委数据显示，2017~2020年，临沂出生人口每年平均下降20％左右，这种错位进一步放大了供需缺口。前述临沂幼教从业者认为，临沂幼儿园当下面临的招生困境，部分源自公办园近两三年来新建扩建“有点太快了”，“之前一个街道上只有两所公办园，现在一下子增加到了十几所”。一位不愿具名的广州学前教育专家对《中国新闻周刊》介绍，在外来人口聚集的广东，虽然总体上幼儿园招生难现象目前还不明显，但在广州、东莞等地的一些“新城”或一些偏远市区，也已出现了幼儿园学位过剩问题。她解释，这些小区以度假房或投资房为主，入住率较低，但也按要求建有配套园，因为老城区缺乏空间新建公办园，这些新城提供的“增量”有助于政府完成“5080”目标。“在这些地区，未来随着人口出生率的持续下降，剩余学位可能会越来越多。”她认为，幼儿园建设要有一定前瞻性，不能大跃进一样过度建设，最后造成大量幼儿园空置。2021年12月，教育部等九部门发布了《“十四五”学前教育发展提升行动计划》，在原有“5080”上进一步提出了“5085”目标：到2025年，全国普惠性幼儿园覆盖率达到85％以上，公办园在园幼儿占比达到50％以上，继续要求“推动普惠性资源扩容增效，新建改扩建一批公办幼儿园”。此后，各地相继发布了自己的“十四五”学前教育计划，例如，江苏提出全省新建、改扩建幼儿园1000所左右；山东计划新建、改扩建幼儿园600所以上；重庆则提出公办幼儿园占比达55％。但这些地区近几年的出生率趋势都不容乐观。在人口大省山东，2020年出生人口数首次跌破百万，仅为87万人，比2016年下降了50.8％。江苏2021年就提前进入人口负增时代，人口自然增长率只有-1.1‰。重庆2022年出生人口下降了7.87％，自1997年以来首次跌破20万。“我看到省里的‘十四五’计划仍要继续扩张幼儿园学位很震惊”，南方某省的一位学前教育政策专家对《中国新闻周刊》说。她所在省份，民办、公办幼儿园近两年都部分出现了招生难的情况。在她看来，由于出生率下降，幼儿园需求近几年在不断缩水，这种趋势已“不是初露端倪”，而是“非常明显”。尤其根据人口预测数据，全国2021~2025年的出生率将持续下滑，这种背景下，地方政府仍根据当下的考核标准去新建、改扩建公办幼儿园，没有充分考虑到长远的人口变动趋势，“这种倾向其实是很危险的”。对当地公办幼儿园继续扩容的规划，她曾提出质疑，教育部门回复称，一方面，继续新建是为了解决长期以来的大班额问题；另一方面，政策的制定也存在惯性，调整也需要一个周期。《“十四五”学前教育发展提升行动计划》中提出：各地要充分考虑出生人口变化、乡村振兴和城镇化发展趋势，逐年做好入园需求测算，完善县（区）普惠性幼儿园布局规划。但不同地区由于数据统计、模型测算水平、对人口迁移、产业结构调整的评估以及政府决策意识不同，规划水平存在较大差异。去年7月，深圳南山区多家幼儿园发出二次招生通告，有自媒体报道称，南山区没招满的幼儿园超过了一半。但深圳南山区教育局学前科科长曾少群对《中国新闻周刊》解释，南山区目前不存在幼儿园学位过剩情况，供需间基本持平，考虑到南山还在继续大力引才，有很多新建楼盘要配套，经过测算，政府预判南山区未来几年的幼儿园学位需求仍会增加。南京师范大学学前教育政策研究中心主任王海英对《中国新闻周刊》分析说，政府部门应当构建学龄前人口预警系统，研判资源未来配置需求，提高资源配置的韧性，化解人口发展可能带来的资源配置风险。王海英称，各地应考虑各区的供给能力和区位禀赋，设立各自的“学前教育资源承载力”警戒线。比如城镇化水平较高、人口集聚的东部沿海地区，和城镇化水平较低、人口流出的中西部大省资源，承载水平和警戒范围一定是不同的。夏婧强调，各地区一定要实事求是，结合自身人口发展趋势和实际入园需求做测算和规划，需要建园就建园，该合并就合并，不搞一刀切。王莉觉得，随着生源减少，第一批倒下的会是自己所在的普惠性民办园。中国目前幼儿园主要有三类：公办园、普惠性民办园和非普惠性民办园。普惠性民办园的概念2010年就已提出。当年，国务院发布了对学前教育行业影响深远的《关于当前发展学前教育的若干意见》（即“国十条”），提出要积极扶持“面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园”。从2017年起，在80％的普惠率指标要求下，大量民办园主动或被动“转普”。普惠性民办园，意味着性质虽属民办，但收费却是普惠性质。例如在北京，多数普惠性民办园生均每月保教费为750元，与同级别公办园收费一致；青岛规定普惠性民办园保教费最高不得超过同级公办园收费的两倍。相应地，政府会予以生均补贴和房租减免，比如北京的补贴为生均1000元/月。对普惠性民办园，王海英这样对《中国新闻周刊》形容：“民办与普惠组合到一起，形成了一个极具内在张力感与矛盾性的概念。”生育率下降背景下，这种张力被进一步放大。采访中，多位幼儿园园长反映，即使在“补贴天花板”的北京，大多普惠民办园仍入不敷出，生均不足2000元/月的保教费和补贴就是幼儿园的全部收入，其中70％以上要支付教职工工资。为尽可能节约成本，幼儿园想了各种办法：将配班老师换成实习生、取消原有的特色课程、减少玩具开支等。北京朝阳区一所普惠性民办园园长姜茗对《中国新闻周刊》说，“转普”前，她所在幼儿园以前每月生均收费接近7000元，当时，有的老师每年工资能涨1000元，现在涨薪“可能性已经非常小了”。由于工资低，招聘变得更加困难，现在普惠性民办园新招老师多是外地大专大本生，师资质量下降，且流动性很大。夏婧分析，当生源变得稀缺，普惠性民办园质量下降，会进一步增加招生困难，形成恶性循环。她推测，第一批倒下的幼儿园可能是那些在政府要求下匆忙“转普”，但同时受政策影响较大的普惠性民办园，以及一部分教育质量不高、区域设置不合理的营利性民办园。这些首当其冲的普惠性民办园中，最先倒下的是一个个单体园，背靠集团的幼儿园相对抗风险能力会更强一些。“其实首轮幼儿园的关停潮已经到来了。”夏婧强调。她说，今年“应该是最好的一年”，以后会越来越困难。在幼儿园园长群里，从去年起就经常看到有幼儿园在转让一批桌椅板凳。很多园长还在挣扎，但趋势已不可逆转。另外，随着人口未来不断向城市集中，情况最危急的幼儿园还不在北京、上海、济南这些一二线城市，而是集中在四五线城市。在香港，出生率下跌已引发了一轮幼儿园关停潮和裁员潮。特区政府最新公布的数据显示，2022年香港出生人数仅为3.25万，死亡人数却达到6.21万，自2021年进入人口负增长阶段后，香港出生率进一步创下新低。与此同时，香港教育工作者联合会（简称“教联会”）2022年5月调研了235所幼儿园后发现，平均每所幼儿园流失学生数约占全校人数13％~27％。超过70％的幼儿园出现财政困难，10％的幼儿园称明后两年内可能停办。到了12月，教联会再度调查发现，超过五成的幼儿园明确表示会裁减教师。截至2022年10月，香港已有20所幼儿园关闭。王莉已做好了未来3~5年可能要裁员的准备。在她看来，普惠性民办园的补贴模式不可持续，最终要自力更生。面对越来越少的孩子，要想突围，唯一的出路是面向市场，提供特色课程和更加个性化、定制化的服务。她希望政策未来能至少“开个口子”。华东师范大学学前教育系副教授柳倩对《中国新闻周刊》解释说，普惠性民办园的诞生，是在全国面临普遍性“入园难、入园贵”的背景下，通过引入社会力量来填补公办园普惠学位的不足，但随着出生率下降，学前教育格局也要动态调整，政府和市场的关系要进一步理顺。多位幼儿园园长指出，未来，幼儿园的大盘可能进一步分化，公办和民办的角色和定位会更加明确，公办“托底”，民办提供差异化服务，现在“卡在中间”的普惠性民办园会逐渐向两头演变。当下，更多面临生源危机的幼儿园想到的可行解决方案：办托班。去年9月，王莉的幼儿园比往年少招了30人，空出来的一间教室，她决定用更小的孩子填满，于是新开了一个托班：主要招收2岁半~3岁的孩子。今年，如果招生人数进一步下降，王莉打算开更多托班，并考虑向更小年龄段延伸。托班收费不受政府指导价限制，每人每月是2700元，这笔“额外收入”就成了幼儿园当下的救命稻草。在北京，多家受访幼儿园都称今年有办托班的计划。从全国近两年的情况看，生源减少后，幼儿园办托班自救是一种普遍做法。柳倩指出，上海幼儿园整体还没看到明显的招生难现象，因为上海政府很早就提倡幼儿园办托班，所以在市中心的一些地区，近几年由于产业、企业外迁而造成人口流向郊区，部分幼儿园发现小班招生不足后，立刻用托班填满，“于是现在都活得很好，其实上海本地托班的需求还是非常旺盛的”。上海市教委的数据显示，到2022年底，已有超过50％的幼儿园开设托班，其中超过一半为公办园。全国大部分地区如北京、安徽、山东等地则从2022年开始探索幼托一体化试点。“所以我觉得幼儿园未来不会在短期内大面积地坍塌，而是会渐进式萎缩。”王海英分析。她认为，未来幼儿园为了生存，办托班现象一定会非常普遍。在南京，目前很多普惠性民办园都在不断拓展托班，从一个班、两个班到三个班。随着3~6岁生源的不断减少，多出来的班额可能会先让给2~3岁，最终过渡到0~3岁，这是一个渐进的过程，“到最后，普惠性民办园可能慢慢全转向0~3岁，公办园仍以3~6岁为主”。柳倩指出，从新加坡等国的经验来看，如果幼儿园招生“向下延伸”做得比较好，中国未来不一定会出现大面积的幼儿园关停潮。需要强调的是，这个延伸，不仅是延伸到0~3岁，更重要是服务的延伸，比如延长孩子在园时间，接送时间和家长的工作无缝衔接，这些跟进措施如果做得好，家长的不同需求都能得到满足，幼儿园就还有很大的生存空间。新加坡的生育率在 1960 年代初开始下降，在 1975 年达到世代更替水平以下。为了刺激生育，新加坡在近十几年来增设了大量托儿中心，招收对象是18个月~6岁间的所有年龄段儿童。新加坡教育部数据显示，2007~2017年十年间，新加坡托儿中心数量增加了一倍多，从 62911所增加到了143400余所，反之，幼儿园招生人数锐减，新加坡父母更倾向让孩子进入提供全日制服务的托儿中心。夏婧2021年发表的一篇关于“国际比较视野下如何创造生育福利”的文章指出，影响我国女性生育的一个重要因素在于高质量的儿童早期照料服务供给不足，尤其是0～3岁托育服务仍然短缺，托育机构收费较高的现象存在，使大量适龄女性“生不起”“不敢生”。国家“十四五”规划纲要已将“每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数”指标纳入经济社会发展主要指标，目标是到2025年，实现每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数达到4.5个。国家卫健数据显示，截至2021年底，中国每千人口托位数为2.03个，和2025目标还有不小差距。专家指出，在幼儿园内办“小小班”，是人口负增长背景下学前教育资源优化配置的一种很好的思路。但问题是，对幼儿园开托班，国家在政策层面目前仍不明确。国务院2019年5月发布的《关于促进三岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》中指出，“支持有条件的幼儿园开设托班，招收2岁至3岁的幼儿”。这里“有条件”指的是有空余学位和多余资源，但不同地区在执行上的松紧度不同。比如上海、深圳等地明确允许幼儿园申请开托班，深圳南山区教育局学前科科长曾少群说，只要幼儿园有开托班的意愿和条件，申报后，教育局就会联合卫健部门、妇幼保健院、街道社区等到现场勘察，也会提出改进意见。北京有的区要求幼儿园必须通过审批后才能开托班，且卡得较严，有的区“默认”了幼儿园私下的这一行为。王海英解释说，中国学前教育与托育的管理体系是分开的，幼儿园传统上只负责3~6岁儿童，归教育部门管理，0~3岁托育由卫健系统分管。从基层来看，多数卫健委对推动幼托一体化很积极，希望将这两段衔接起来，但教育局往往更希望幼儿园生源减少后，优先解决大班额问题，“在执行层面，会发现两个部门间有很多协调上的障碍，这也导致规划上的衔接不够”。2023年1月1日起，《上海市学前教育与托育服务条例》 （以下简称《条例》）实施，成为全国首部将学前教育与托育服务整合立法的地方性法规。《条例》规定，由教育部门牵头来主管学前教育与托育服务，市、区政府应建立综合协调机制，统筹协调解决学前教育与托育服务发展中的重大问题。柳倩说，上海和其他地区不同，20世纪90年代末开始第一轮人口下滑时，上海市教委领导就预判了未来人口负增长趋势，于是从1999年起就开始探索建立0~6岁幼托一体的管理机制，“当时就有了提前规划，让幼儿园成为一个蓄水池，3~6岁孩子少了就办托班，如果孩子再少，再往更低的年龄段延”。曾少群希望，国家能尽快出台一个关于托育的细化政策，列出收费等方面的参考标准，目前仍是以各地摸索为主。“我们一定注意不要走幼儿园走过的弯路，应尽快把托育机构的性质有个明确的定位。”柳倩说。另外，托育老师的专业性和综合性要求很高，国内还缺乏一套成系统的托育教师培养体系，这方面也应进一步加强。王海英认为，结合他国经验，从学前教育服务人口战略的定位看，仅靠学前教育“单打独斗”，释放人口数量红利是较为困难的事情。人口负增长时代，中国学前教育政策要结合生育、托育、家庭福利等一揽子配套措施，实现长时期、全领域的综合变革。发于2023.2.27总第1081期《中国新闻周刊》杂志
杂志标题：幼儿园招生难:“一园难求”到“一孩难求”记者：霍思伊（huosiyi@chinanews.com.cn）
编辑：杜玮
封面报道
《足“囚”风暴》
《中国新闻周刊》