【前沿】黄宗智：农业合作化路径选择的两大盲点：东亚农业合作化历史经验的启示（下）
本文原载《开放时代》2015年第5期。
黄宗智：中国人民大学法学院、美国加利福尼亚大学洛杉矶校区历史系（Philip C. C. Huang， Renmin University of China Law School； Department of History， University of California， Los Angeles）
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三、中国合作社的现状：私利vs.公益机制
自2006年国家颁布《农民专业合作社法》以来，合作化运动似乎进入了一个蓬勃发展的时期。根据2014年国家涉农的“九部门”（农业、发改、财政、水利、税务、工商、林业、银监、供销）所发布的《意见》，如今中国已有121万个合作社，入社农户约8985万户，平均每合作社75户农民会员，其总数达到全国农户数的34.6％。其中，“九部门意见”认为有10％，即12万个合作社堪称“示范性”合作社。（《让农民合作社运行更好实力更强》，2014）经过改革以来近三十年的踟蹰不前，中国的合作化运动似乎在2006年之后获得了新的动力。
然而，根据一些比较具体的调查研究，今天所谓的专业合作社实际上良莠不齐。楼栋、孔祥智关于北京、河北和黑龙江三省（市）的72个合作社的问卷调研显示，理事会成员和普通成员之间的差别（尤其是投资差别，有的合作社一般成员根本不用出资）——“异质性”——越大，理事会的权力便会越大，一般社员根本没有参与决策的权力。在调研的72个合作社中，有不只一半（37家）的理事会成员出资超过全社的50％，有60家理事长出资是全社最多的。难怪，72家合作社中，有足足40家的收益分配是完全由理事会制定的，普通成员根本没有发言权，甚至没有知情权，而这40家中，有9家是由理事长一个人说了算。也就是说，被调查的合作社中的不只一半基本是由资本而不是农民社员所操纵的。（楼栋、孔祥智，2014：36-37）
仝志辉、温铁军等人的分析说明，在“资本下乡”的大潮流中，有两大资本来源。一个是简单逐利的（产业和商业）资本，追求的是资本所有者最高的回报率。另一个是在国家战略性的“招商引资”决策下，县级和县级以下的政府主要涉农部门——农业局、科技局、供销社等——都全力配合，参与招商引资的总战略，为其提供国家资本的扶持。对投入私人资本者来说，获得国家的配合和扶持来为其争得更高的回报，真是何乐而不为。对政府部门来说，其激励一方面是部门本身（由于招商引资所获得的国家资助）的增收；另一方面是官员们个人的政绩，甚或回扣。在这样的大潮流下，难怪会出现农村社会分化，亦即仝志辉、温铁军称作“大户吃小户”的现象。其部分表现则是被招引的资本（或部门的资本）借用合作社的名义来争取更多的国家补贴和优惠。相比之下，真正由农民自发组织的合作社则完全没有如此强势的动力，也不可能从现有的金融制度获得合作化所需的贷款。（仝志辉、温铁军，2010；亦见赵晓峰、何慧丽，2013；杨雅如，2010）
正是如此的结构性逻辑促使“假”合作社的兴起。有学者认为，现今的合作社中，只有20％是真正代表农民利益的合作社，其余全是伪合作社；而刘老石则根据多年参与乡村建设工作的经验争论，其实所谓的“假”合作社中有不少是半真半假的，具有半公司半合作社的双重性质。一方面，它们确实是相当高度地由资本投入者所掌控的；但另一方面，它们也为小农户社员带来一定的利益。刘老石估计，比较规范和为农民利益服务的合作社可能达到总数的20％；而实质上是产业或商业公司的“翻牌”合作社，没有什么社员参与，办合作社主要是为了获得政府的项目支持，其所占合作社总数的比例可能约为30％；但有约40％是介于两者之间的半真半假合作社，不可简单认作“假”合作社。（刘老石，2010）
苑鹏根据其研究积累对当今的合作社做出以下的类型概括：一种是资本主义加工企业与为其提供原料的农户的结合，实质上是一种包买制度。另一种是商业购销组织，由商业资本为了增加客户而与农民签订协议，组织名义上的合作社。再一种是土地开发商凭借合作社的名义来流转、承包土地，真正的目的是搞旅游、房地产等非农业开发。第四种是主要由村干部所组织的合作社。（苑鹏，2013）
此外，黄祖辉等人的一项根据四川和黑龙江两省58个“示范”专业合作社的研究指出，合作社中有较高比例是被干部或技术人员所发起和掌控的，农民自身所起的作用比较有限。在58个“示范”合作社中，只有7个执行了“一人一票”的制度；而在所有这些合作社被调查的社员中，只有一个社员认为他举手投票是起作用的。同时，合作社的致命弱点是无法融资。（黄祖辉等，2012）
郑丹、王伟根据青岛市和青海省合作社的237份有效问卷调查发现，由供销社、龙头企业、农技部门“领办”的合作社分别占到总数的10％—15％，也就是说，共占总数的约30％—45％；其余则是由“农民组建”（包括种养殖大户、经纪人、运销户以及乡镇干部），占58.2％。显然，“外部介入”而组织的合作社不少，甚至可能占到大多数。调查显示，在34.4％的合作社中，一般社员根本不必投入任何资本来参加合作社，其在合作社决策中等于基本没有发言权。（郑丹、王伟，2011：139-140）
虽然如此，同一研究也说明，接受他们调查的合作社大部分都组建了民主化的制度：基本都设立了成员大会，每年平均召开成员大会2.9次，其中有71.6％的合作社采用一人一票的方式；81.4％开展了销售活动，71.4％为成员提供技术服务，68.6％为成员提供种子、种苗、化肥、农药、农膜。（郑丹、王伟，2011：139）显然，这些接受调查的合作社大多数相当规范化和民主化，做到了为社员服务，不该简单认作“伪”合作社。
更有进者，阎占定等人经过几年的调查，包括在2010年用问卷调查了湖北省四县一市413名合作社成员（阎占定、白照坤，2010），以及2011年和2012年用问卷调查了湖南、湖北两省388个合作社的党组织情况（阎占定、王镇，2013），提出了一个总结设想，特别突出了两类被认为是具有强大生命力的合作社发展方向：一是由供销社或农机部门能人带领建设的合作社，多是在比较贫困的村庄；一是由村庄干部带头发起的“村社合一”合作社，或由（成功的）合作社支持社员竞选村干部的“社村合一”合作社。阎占定强调，这些是带有“政治参与”的合作社，有的更有“社会参与”，包括基础设施建设和捐助教育、文化、体育活动。在他调查的湖南、湖北两省的合作社中，甚至有合作经济组织的领导人为社员和其他村民调解纠纷，赢得被调查的44％的社员的好评，认为在这方面起到比村干部更好的作用。阎占定认为，这些是最近几年在合作化实践中呈现出的具有强大生命力的发展方向。（阎占定，2015）
另外，黄祖辉等人对云南等七省的烟叶合作社进行了调查，发现国家烟草部门对烟叶合作社的蓬勃发展起到了至为关键的作用，而又比较坚地决执行社员利益第一的政策，虽然在民主管理方面有一定的欠缺。据此，黄祖辉等人认为，如果民主管理能够和外部介入达到某种“均衡”，则不失为一种好的发展方向。（黄祖辉等，2012）
焦长权关于湖北省恩施市烟农的细致调查在微观层面更详细地证明国家烟草部门在该地专业合作社的发展中起到了极为关键的作用，为烟农提供新型烤烟厂，组织农机合作社和服务队，建立育苗场为烟农供应烟苗，供应最新农药，乃至组织整地修路等，大力推进了该地烟叶的发展。虽然如此，烟农仍然是以小家庭经营为主，平均是适度规模的“劳动和资本双密集”的18亩，绝少超过30亩，而正是如此的“新烟农”（“新农业”）成为该地农村社区的重要中坚力量。（焦长权，未刊稿）
最后是一项关于河北省邯郸市永年县蔬菜种植的成功案例的调查报告。该地从20世纪80年代开始，在地方政府的带领下，至今已经形成了80万亩的“设施蔬菜”种植基地，以比较简单廉价的一到三亩“中小拱棚”的家庭生产为主，其中40％以上已经组织了共236家合作社为社员提供加工和销售服务，并且具有“已认证无公害、绿色有机食品198个”，其“社员不仅能享受到合作社的各项技术、销售和信息服务，而且菜价高出一般市场价的5％～10％”。（《长治市赴河北省邯郸市永年县蔬菜发展学习考察报告》，2013）
以上的简单总结虽然只是现有大量文献中的一小部分，但应该可以当作如今存在的合作社的一个简单写照。首先，“伪”或“翻牌”合作社相当普遍。应该说，这个现象其实很好理解：20世纪90年代中期以来，国家的“招商引资”经济战略使各地地方政府争先恐后地为外来资本提供各种各样的优惠条件（在廉价劳动力之外，加上廉价土地、税收优惠、贴息贷款、法规的宽松实施等），中国由此为其招引的资本提供了高额的回报。（黄宗智，2010c）根据美国著名智库布鲁金斯研究所（Brookings Institute）的研究，1993年—1998年的回报率达到25％的幅度，之后有所下降，但仍然维持于高额的20％（Bai，Hsieh and Qian，2006：62）。中国因此被广泛认为是全球最理想的投资目的地，而外国资本大规模进入中国，无疑强力推动了中国GDP的高速增长。（详细的讨论和分析见黄宗智，2010c；黄宗智，2015）在初始阶段，招商引资是以省、市级地方政府为主体的，在21世纪则大规模渗透到县、乡／镇和村级。同时，国家更采用了“项目治理”制度，用中央政府的财政转移支付来激励下层政府，包括村庄政权组织，来落实中央的政策，包括大力扶持乡村龙头企业和大户（世纪之交以来，更包括100亩以上的所谓的“家庭农场”——详细讨论见黄宗智、龚为纲、高原，2014）前后一贯的是，主要依赖私利为其主要激励机制，无论是私有资本还是地方官员（为了地方财政增收、个人政绩，甚或回扣）都是如此。
实际上，谋求“私利”已经成为改革后期全社会经济中最关键、最普遍的“价值”，甚至“人生观”，而新自由主义经济学则为其提供了理论依据：追求自身最大利益的企业家也是最有本事、最能为社会做出最大贡献的人。而同样追求自身最大经济利益的“理性经济人”则是推动市场经济整体发展的最基本条件。在如此的激励机制和世界观之下，“假”合作社的广泛兴起是不足为奇的。
事实是，“真”合作社今天面对的是十分强大的制度性障碍：国家全力招商引资，偏向资本主义企业和大户，偏向借助个体逐利的激励机制来促进经济发展。国家虽然在名义上也支持合作社，但力度相对小得多，最关键的是其金融机构基本上只为企业公司和政府部门提供贷款——正如众多研究者所指出的，融资难是合作社发展的主要瓶颈。在这些方面，研究者们没有什么争议，有争议的是对合作社现状的评估：有的认为是“汹涌澎湃”使人鼓舞的现状；有的则认为是踟蹰不前，甚或基本错误的实践。
在我看来，在充满障碍的客观环境下，居然有起码24万个（约占121万个合作社总数的20％，涉及农民社员可能达到约1800万户）相当民主化的合作社兴起和正常运作，这说明的不是合作化的无望，而是其迫切的需要以及“公益”价值观在中国社会经济中所具有的顽强生命力。与其责问合作社大多数没有做到民主管理的现实，我们其实应该反问：中国的政治经济环境十分不同于西方国家——在国家体制和其他（第二、第三）产业，乃至全社会都没有实现“一人一票”的民主制度的现实之下，要求农业合作社一枝独秀地建立那样的制度，是不是有点过分苛求？是不是不符合实际地以西方的制度当作中国应有的现实？拙以为，在现今的制度环境下，24万个合作社达到民主化要求的标准已经是出乎意料的了不起的绩效。国家要强力推动合作化的话，这24万个合作社的理事长和其他关键人员便是现成的骨干。
连带相关的问题是，有的论者对干部和政府部门带领的合作社表达了一定的保留意见，认为那样的合作社不符合由下而上的自发性要求，也许还因为那样的合作社使人联想起过去国家过度干涉的集体制度。在我看来，这也是一种过分苛求。在中国的现实环境中，最成功的工程，包括民间企业，几乎都是国家党国体系所积极推动和扶持的工程。我们为什么要作茧自缚而要求国家不要介入合作社的建设？当然，有的部门能人和干部组建的只是谋求一己私利的“翻牌”合作社，该当别论，但如果是出于公益动机并且为普通农民带来了实际收益，即便没有做到真正的民主运作，还是值得认可的，而不应该简单否定所有非农民自发建立的合作社。
上述国家烟草部门近年来推动的合作化便是一个鲜明的例子。烟草固然有其特点，乃是国家专卖的产业。因此，烟农不用忧虑加工和销售方面的纵向一体化，完全由国家烟草部门来承担。同时，部门和产农之间利益一致，应该也是上述烟草发展形式的一个动因。虽然如此，坚持广大普通烟农的利益无疑是烟草部门的一个有意的决策，其重要性不可埋没——它没有凭借脱离实际的“理论”来制定政策，譬如，全面向大户倾斜。同时，烟草的例子也可以说明，管理者和生产者之间利益的一致性可以起到防止违反烟农利益的官方决策的作用。从这个角度来考虑，其中的逻辑与国家把支农资源和管理权让给民主化的合作社其实是一致的：民主的农民组织不会损害农民自身的利益，不会导致“大户吃小户”的现象。
从大局上整体来看，也许最终还是东亚的合作化历史对我们启示最大。它一开始便非常实事求是地把小规模的家庭农场确定为其农业应有的主体。它虽然认识到工业产业需要规模经济效益，但它没有因此被误导而认为农业也必须遵循同样的规律，从而盲目追求西方横向一体化的规模化大农场。同时，它非常清楚地认识到，在市场经济的大环境中，小农户需要产、加、销合作化的纵向一体化服务，为分散的小农户争取到和市场平等打交道的权力，争取到尽可能为农民保留其应得利益，让其产品能尽可能地和客户直接对接，而那样的一体化是需要规模效益的。但它没有错误地以为只有企业公司和商业资本才能够为小农户提供其必要的纵向一体化，而是积极建设民主化的合作社来实现小农户的纵向一体化。（黄宗智，2012）
同时，也许更加关键的是，它一开始便已采取了一个关于政治体制方面的基本决策，要借助合作社来逐步把农政民主化，把基层涉农部门的资源、管理和运作权力的相当部分转移到农民自愿组织的合作社手中。这是一个可以称作“国家的社会化”的进路，也是“社会的国家化”的进路。它不仅把农政民主化为由农民自己的组织所控制的体系，更在社会的最基层奠定了民主政治体制。同时，它又维持了综合统一的类似于“农林水产省”的国家机构，为农业（个体农民和合作社）积极提供国家补贴的低息贷款，通过合作社来与农民对接。
如今中国完全可以从已有的、占据绝大多数的小家庭农场以及已有的村庄社区民主选举制度开始，以村庄社区为最基层的合作社组织，把民主化的合作社组织逐步上延到乡／镇和县级层面，而后伴随农业的更进一步纵向一体化，逐渐上及市、省级，乃至中央，这是由下而上的一体化和民主化，也是国家多次声明要走的民主化改革方向（并且在形式上——各级人民代表大会——已经这么做了）。同时，政府完全可以像东亚合作化模式那样由上而下地组织、建立类似于日本历史经验中的综合统一的涉农机构，综合统一中国现今的“九部门”的涉农资源和功能，更加高效地为农民和农民合作社提供服务。特别重要的是像日本农林水产省20世纪50年代中期以来为农民和合作社提供的金融服务那样，为个体农户提供农业现代化金融资源，并为合作社提供基础设施建设金融资源，而不是像如今中国的金融政策那样，完全偏向企业公司，基本上任由金融机构把个体农民和“真”合作社排除于其服务范围之外。中国如果真能为农业合作社做到东亚经验似的“外部条件”，合作社将会同样做到像历史上的东亚模式那样包含几乎所有农民的自愿参与，而如今各种各样的异化、翻牌、假合作社现象也会不攻自破。
更有进者，现今的国家党国体制的管控性和僵硬性，其众所周知的官僚主义和形式主义（更不用说腐败）弊端，及其对人民生活和经济发展所起的负面作用（当然，这并不排除党国体制的另一面，即发挥其强大威力，在历史上一再做出出乎人们意料的成绩，如抗战、内战、朝鲜战争、“两弹一星”等，在近几十年则推动了中国举世瞩目的经济发展——详细论析见黄宗智，2015），也应该可以伴随如此的由下而上 + 由上而下的民主化而得到基本解决，做到国家机器从管控型到服务型的真正“转型”。中国的农村和农民曾经是现代中国革命的主要社会基础，为国家和人民做出了不可估量的历史性贡献。如今，它可以再次为国家和人民在治理体制上做出既是根本性的，也是缓进、和平性的改良贡献。它有可能成为长期以来一直困扰国家官僚体制改革这个最基本难题的一个突破口。
四、结论
首先，人们相当普遍地认为，好的农业合作社必须是完全自发性的，就像欧美国家的合作社那样，不然，便可能会导致中国（和苏联、东欧）集体化时期那样的错误，完全剥夺了农民的主体性和创新性。殊不知，世界历史中与中国最紧密相关的合作社经验并不是与中国资源禀赋完全不同的欧美国家，而是日本、韩国与台湾地区的东亚经验。后者的特点绝对不是纯自发性的合作社，而是来自历史偶然巧合的由上而下的高度干预性国家农政与后来（在美国的占领或决定性影响下）的民主化的联结。其关键不在于消除由上而下的农政机制，而在于其让权和让资源于自下而上的农业合作社组织。正是其原有的农政框架和资源大力推动了后来农民自主的（综合性）农协的兴起。而以农民为主体的农协组织之所以如此成功，并纳入了几乎所有的农民，正是因为其原来的制度基础。这是中国今天真正需要借鉴、模仿的经验。事实上，在改革时期中国这样的体制之下，没有国家积极推动的组织根本就没有可能形成气候。中国的合作社运动之所以迄今只能够做到较小规模、小比例、小作用和高度虚伪，正是因为其缺乏国家像给予资本主义企业那样的大力扶持。
第二，人们相当普遍地认为，现代化和市场化必须依赖规模经济效益，就像工业生产那样。殊不知，在人多地少的国家，其中关键在于最高效率地使用最稀缺的资源——土地。小家庭农场其实并不需要规模效益来做到高效的农业生产。虽然如此，小家庭农场仍然需要“纵向一体化”，而且在加工和销售的层面上，确实需要照顾到规模效益，但这一切并不一定要依赖资本主义企业公司或大户来提供和实施，而可以像东亚历史经验那样凭借合作社来实现。
今天，中国农业应该选择的途径不是不符合中国实际的以“龙头企业”为主体的西方古典资本主义农业发展模式，也不是新大陆型的规模化、极其高度机械化和相当程度雇工（尤其是外来“非法”移民工）经营的美国农业企业和企业型的“家庭农场”模式。这两种模式明显不符合中国人多地少的基本国情。我们要做的是实实在在地面对现实——中国将近两亿农业就业人员的每劳动力才十亩耕地的现实。他们才是中国农业的主要实体。幸运的是，中国实际上已经顺利完成了东亚合作化经验所依据的土地改革——由小规模家庭农场组成的农业主体。中国也具有比战前日本农政更完全更有力的农政体系。如今需要做的是战后日本所实施的合作化改革：由国家确定合作社的民主自治，由农民作为主体通过由他们主宰的公益性合作社来追求其自身的利益，由国家来让他们成为掌控信用社、供销社、农技推广服务站等机构的资源和功能的实体。在那样的基础上，再建立像战后日本农林水产省所组织的金融服务体系，让国家机构为合作社和小农户提供低息贷款，甚至保险、理财等服务。
今天需要的是，国家现有农政机构与农村社区紧密结合来形成基层的合作社，并借助现有的村庄民主制度框架（选举和监督社区两委领导）来创建能够纳入绝大多数农民自愿参与的合作社。同时，在那样的基础上，像日本、韩国和台湾地区的农协那样，逐步建构以农民利益为主旨的县、市、省级和中央级综合农协组织。要建立像东亚历史上的合作社经验那样的全国规模的组织。由此，还可以像东亚历史经验那样，建立国家补贴的金融机构来为农民及其合作社提供低息贷款。如此的制度框架自然会实现和东亚历史经验类似的社会建设——包括社区中心、社区活动、社会保障以及政治参与（在党和政府内更积极地代表农民利益）等。从更长远来看，如此的路径更可能会成为整个政治体制的去官僚化和去形式化改革的突破口，使其真正从一个管控的体系转化为一个服务的体系。
*感谢白凯、高原和张家炎的仔细阅读和建议。
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