重磅分享 | 国家级经济技术开发区政策的十二大突破
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文 / 和君咨询朱文奇团队
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自1984年第一家国家级经济技术开发区（以下简称“国家级经开区”）—大连经济技术开发区成立以来，为了支持国家级经开区的发展，国家出台了大量的支持政策（见附表）。
表 历年来国家支持国家级经开区发展的相关政策
在政策的支持和引导下，经过35年的发展，国家级经开区已经成为我国先进制造业聚集区、构建开放型新体制和培育吸引外资新优势的排头兵、科技创新驱动示范区、带动地区经济发展和实施区域发展战略的重要载体。2018年，219家国家级经开区的生产总值占全国的比重达到11.3%，进出口总额的比重达到20.3%，高新技术产品出口额的比重达到25.4%，成为我国经济最有活力的组成部分之一。
2019年5月28日，国务院发布了《关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》（国发〔2019〕11号）（以下简称“国务院十一号文”），为国家级经开区提出了“三创新、两提升”（开放创新、科技创新、改革创新，提升对外合作水平、提升经济发展质量）的新发展方向。
与以往的政策相比，此次政策有如下几个特点：
一是规格高。以往针对经开区的政策，多以国务院办公厅或各部委的名义发布，此次的政策为国务院发布，是针对国家级经开区的专项政策中规格最高的。
二是力度大。此次政策，在很多过去存在争议的领域为国家级经开区松绑，允许在国家级经开区先行先试，力度空前。
三是针对强。重点针对阻碍国家级经开区发展的土地政策、用人政策、创新机制、资金政策等施策，针对性强，可以极大释放经济活力。
四是措施实。此次政策，不仅仅提供原则性意见，还包括很多实实在在的、可执行的措施，为国家级经开区下步发展工作创造了条件。
划重点
从以上特点可以看出，国务院十一号文在专门针对国家级经开区的政策中前所未有，意义深远，必将成为未来一段时间里国家级经开区发展的纲领性文件，推动国家级经开区的发展再上台阶。能否用好此次政策，也必将成为219家国家级经开区发展的分水岭。
国务院十一号文共分六项、24条，通过对政策原文的深入解读，我们认为有“十二大突破”性举措：
1、在开放质量上突破。
一是明确提出“提高引资质量，重点引进跨国公司地区总部、研发、财务、采购、销售、物流、结算等功能性机构”。二是支持国家级经开区按程序开展符合其发展方向的自贸试验区相关改革试点。三是支持符合条件的国家级经开区申请设立综合保税区。四是支持国家级经开区推进关税保证保险改革。五是支持符合条件的国家级经开区建设外贸转型升级基地和外贸公共服务平台。
这些通常是给予对外开放重点区域的政策，一次性给予国家级经开区，对提升国家级经开区对外开放水平必将起到积极的作用。
2、在产业升级上突破。
一是推动发展数字经济。支持国家级经开区内企业创建数字产业创新中心、智能工厂、智能车间等。鼓励承担智能制造试点示范项目。鼓励企业研发、采购先进设备、引进人才、国际化发展等。二是支持国家级经开区创建国家新型工业化产业示范基地和国家生态工业示范园区。三是国家重大产业项目优先规划布局在国家级经开区。四是支持区内企业建设新兴产业发展联盟和产业技术创新战略联盟。
几大关键词：数字经济、智能、新型工业化、生态工业、重大产业项目、联盟、国际化发展等，为国家级经开区未来产业升级指明了方向。
3、在创新机制上突破。
一是对新兴产业实行包容审慎监管。二是区内科研院所转化职务发明成果收益给予参与研发的科技人员的现金奖励，可减按50%计入科技人员工资、薪金所得缴纳个人所得税。三是鼓励国家级经开区对区内企业开展专利导航、知识产权运营、知识产权维权援助等给予支持。
这些举措，为新兴产业发展、企业和个人创新创造了条件，有利于国家级经开区的整体创新氛围。
4、在机构编制上突破。
一是允许国家级经开区按照机构编制管理相关规定，调整内设机构、职能、人员等。二是优化国家级经开区管理机构设置，结合地方机构改革逐步加强对区域内经济开发区的整合规范。三是地方政府可根据国家级经开区发展需要，按规定统筹使用各类编制资源。
与以往的单纯强调“精简”不同，在机构编制方面，为国家级经开区结合实际调整机构和编制设置创造了相对宽松的条件。
5、在用人机制上的突破。
一是支持国家级经开区创新选人用人机制，经批准可实行聘任制、绩效考核制等，允许实行兼职兼薪、年薪制、协议工资制等多种分配方式。二是支持按市场化原则开展招商、企业入驻服务等，并允许制定业绩考核办法时将招商成果、服务成效等纳入考核激励。三是对区内企业急需的外国专业人才，可适当放宽申请工作许可的年龄限制。
除了很多开发区已经在推行的聘任制、绩效考核制以外，兼职兼薪、年薪制、协议工资制等用人形式也被列入允许范围之列，为国家级经开区的人事制度改革创造了条件。
6、在土地制度上突破。
一是支持国家级经开区内企业利用现有存量土地发展医疗、教育、科研等项目。二是原划拨土地改造开发后用途符合《划拨用地目录》的，仍可继续按划拨方式使用。三是鼓励地方政府通过创新产业用地分类、鼓励土地混合使用、提高产业用地土地利用效率、实行用地弹性出让、长期租赁、先租后让、租让结合供地等，满足区内产业项目用地需求。四是允许对具备土地独立分宗条件的工业物业产权进行分割，用以引进优质项目。
我国的现有土地制度在很多方面难以适应产城融合、新经济发展的需要。此次国务院十一号文在用地分类、土地混合使用、用地弹性出让、工业产权分割等方面均有突破，无疑解决了困扰国家级经开区多年的问题，将极大促进产城融合和新经济的发展。
7、在营商环境上突破。
一是支持依法精简投资项目准入手续，简化审批程序，下放省市级经济管理审批权限，实施先建后验管理新模式。二是深化投资项目审批全流程改革，推行容缺审批、告知承诺制等管理方式。三是全面开展工程建设项目审批制度改革，统一审批流程，统一信息数据平台，统一审批管理体系，统一监管方式。
容缺审批、告知承诺制、先建后验等审批方式原来存在着很大争议。但此次国务院十一号文本着有利于经济发展的目的，大胆改革，将极大释放国家级经开区的经济发展活力。
8、在资本支持上突破。
一是支持地方政府对有条件的国家级经开区开发建设主体进行资产重组、股权结构调整优化，积极支持符合条件的国家级经开区开发建设主体上市。二是支持引入民营资本和外国投资者，开发运营特色产业园等园区，并在投融资等方面给予支持。三是充分发挥产业基金、银行信贷、证券市场、保险资金以及国家融资担保基金等作用，拓展区内发展先进制造产业集群的投融资渠道。
“积极支持”符合条件的国家级经开区开发建设主体上市这样的字眼是首次出现在国家级文件中，国家级经开区普遍迎来了一次资本运作的重大机遇。
9、在区域倾斜上突破。
一是实行差异化的区域政策，相关中央预算内投资和中央财政专项转移支付继续向中西部欠发达地区和东北地区老工业基地倾斜。二是地方政府可统筹上级转移支付资金和自有资金，对符合条件的中西部欠发达地区和东北地区老工业基地区域内国家级经开区基础设施建设、物流交通、承接产业转移、优化投资环境等项目提供相应支持。三是支持中西部地区有关国家级经开区参与中国—新加坡（重庆）战略性互联互通示范项目“国际陆海贸易新通道”建设。
与过往的贷款贴息等措施相比，中央预算内投资和中央财政专项转移支付的倾斜力度明显更大，中西部欠发达地区和东北老工业基地所在的国家级经开区将获得更多的实质性支持。
10、在基础设施上突破。
一是鼓励各类资本在具备条件的国家级经开区投资建设信息技术基础设施，省级政府可将此类投资纳入当地数字经济发展规划并予以支持。二是支持国家级经开区与所在地政府相关机构共享公共资源交易、人口、交通、空间地理等信息，并允许其在国土空间基础信息平台的基础上建设城市空间基础信息平台。
可以看出，未来国家级经开区基础设施的建设重点将由一般性基础设施转向以信息技术基础设施为代表的“新基建”领域，为产业升级创造条件。
11、在产城融合上突破。
一是推动国家级经开区完善高水平商贸旅游、医疗养老、文化教育等功能配套，规划建设城市综合体、中央商务区、专家公寓等。二是地方政府和国家级经开区可对公共服务重点项目提供运营支持，三是支持符合条件的国家级经开区建设国际化社区和外籍人员子女学校。四是发展医疗健康、社区服务等生活性服务业，以及工业设计、物流、会展等生产性服务业。
国家级经开区由于“产业集聚区”的属性，普遍存在产城融合不足的问题。此次鼓励建设城市综合体、中央商务区，鼓励发展生活性服务业和生产性服务业，标志着未来的国家级经开区将迈向产城融合的新阶段。
12、在平台合作机制上突破。
文件指出支出，要充分发挥外经贸发展专项资金作用，支持国家级经开区与边境经济合作区、跨境经济合作区开展合作，共同建设项目孵化、人才培养、市场拓展等服务平台和产业园区，省级政府要加大对共建园区基础设施建设的支持力度。
根据此次政策精神，国家级经开区不仅仅承担对外开放的职责，也承担着对内开放、从而带动其他开放平台共同开放发展的职责，这也是赋予国家级经开区的新使命。