国有资本与国企改革2020怎么看
文 / 吕晓晖 和君咨询副总经理、和君国有资本与国企改革研究中心主任
时至2020，正值“十三五”末”“十四五”初的交替期，中国的国有资本与国企改革大潮也进入了新的时期。
纵观国企改革的恢宏历史，为不断激发活力、提高效益、做大做强国企力量，充分发挥国企在社会主义市场经济体制建设中的重要作用，自1978年以来，国企改革先后经历了起步、探索、进展和深化等多个阶段。在过去40年的发展长河中理解国企改革主线，国企改革始终围绕如何处理政企关系、建立企业自身管理制度等三条主线进行，其中妥善处理政企关系核心在于推进国有资产管理体制的改革完善，整体可以概括为“一分一合”。从国资管理体制改革历程上看，主要经历了起步、深化、改革三个阶段，至2013年，十八届三中全会提出要以管资本为主完善国资管理体制，加强国有资产监管，代表着国资管理体制改革工作进入“完善”的全新阶段。
在完善阶段，改组组建国有资本投资、运营公司是重中之重，遵循“试点先行、稳步推进”原则，在央企层面先后推出21户试点，不断积累试点经验并出台政策系统指导“由中央到地方、由试点到普及”的全面深化改革工作，通过改组组建国有资本投资、运营公司这一重要举措，进一步推动两权分离、明确权责和强化国资管理监督，以充分发挥国有企业主导作用，推动我国经济发展实现由高速增长向高质量增长的转变。
国有资本投资、运营公司是在国家授权范围内履行国有资本出资人职责的国有独资公司，以资本为纽带，以产权为基础，开展国有资本的市场化运作，优化国有资本布局、提升国有资本运营效率、实现国有资产保值增值。2018年国务院印发的《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》从功能定位、组建方式、授权机制、治理结构、运行模式等方面对国有资本投资、运营公司提出了明确的要求，作为“产业为本、金融为器”的市场化出资人，国有资本投资、运营公司均通过资本运作手段实现国有资本产业布局优化，但两类公司在功能定位、设立目标、投资领域、管控模式、资本运作及运营方式等方面存在一定的差异。
从功能定位看，国有资本投资公司主要以服务国家战略、优化国有资本布局、提升产业竞争力为目标，在关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，通过产业调整、产业整合、产业培育、以融促产等方式，发挥投资引导和结构调整作用，培育核心竞争力和创新能力，提升国有资本控制力、影响力；国有资本运营公司主要是以提升国有资本运营效率、提高国有资本回报为目标，通过股权运作、基金投资、培育孵化、价值管理、有序进退等方式，盘活国有资产存量，引导和带动社会资本共同发展，实现国有资本合理流动和保值增值。
随着央企试点数量的持续增加，涉及到的产业逐步扩大，未来将更多探索如何解决改革中的重点、难点或者痛点问题，主要从“进一步加大授权放权力度”“进一步加大结构调整力度”“进一步加大市场化改革力度”三个方面着力推进国有资本投资、运营公司试点的改革转型发展。相比央企层面，地方政府在推进“两类公司”试点改革时面临政策体系不完善、政企关系不清晰、地方资源有局限、国资布局较混乱等问题，而对于已确认为试点的企业也存在着“只有其形、不具其神”的问题，尤其针对于转型为国有资本投资运营公司的地方融资平台，其转型改革之路更是困难重重，面临着政企关系不清、债务负担沉重、资产质量不优、造血能力不足、人才体系匮乏等多重压力和问题。具体组建的过程中，我们认为地方政府首先需完成对区域国资整合的系统思考，再结合各平台公司的实际情况改组或组建国有资本投资运营公司，促进国有资本合理流动，优化国有资本投向，提高运营效率，更好服务地方发展战略。
展望改革升级的未来趋势，从政府视角来看：
1、国有资本投资运营公司的法律定位将进一步明确，切实履行职责。
国有资本投资、运营公司是在国家授权范围内履行国有资本出资人职责的国有独资公司，是国有资本市场化运作的专业平台。
在《改革国有资本授权经营体制方案》中明确了多项改革试点直接由国有资本投资、运营公司决定，包括股权激励、职业经理人、职工薪酬总额决定机制等；提出了四类核心事项由国有资本投资、运营公司自主决定，包括战略规划和主业管理、选人用人和股权激励、工资总额，重大财务事项管理等 。此外，国有资本投资、运营公司可围绕组织架构、履职行权、选人用人机制、财务监管、收益管理、考核机制等六个工作重点，争取个性化授权。而国资监管机构仅作为出资人代表、股东，在履职上核心做好实行清单管理、发挥董事作用、创新监管方式等事项。
随着改革试点工作的不断推进，两类公司的法律定位逐步明确，政企之间亟需“按部就班”履行职责，国资监管机构回归本位，注重监督管理，国有资本投资、运营公司权力归位，加强自主经营，切实履行职责。
2、更细化、更落地的政企间权责边界政策文件将陆续出台，指导两类公司深化改革。
国有资本投资运营公司试点改革推进过程中，坚持功能性定位和市场化运作相结合的发展导向，通过将原来的“国资委-国有企业”两级架构变更为“国资委-国有资本投资运营公司-国有企业”三级架构，进一步促进政企分离，减少政府对企业运营管理的过度干预。
目前针对试点企业出台了系列改革试点实施意见、授权放权清单，适合于指导中央企业试点改革，未来各省市、区县级政府也将根据现有改革试点实施意见、授权放权清单，结合各省市、区县自身情况出台更具体化、契合本地情况、有实际指导意义的实施意见、授权清单等政策文件。
从试点范围来看，地方试点改革企业范围进一步扩大。从目前试点推进情况来看，中央、省级试点企业改革推进相对迅速，实施效果也较好，各地市、区县试点囿于区域经济发展水平相对落后、转型发展政策不匹配、资产资源局限性较大、企业市场化经营能力偏弱等困难，改革试点企业少、试点企业推进改革进程缓慢。在指导政策陆续出台、成功经验不断总结推广的过程中，各地市、区县在综合考虑区域经济发展水平、国资规模、资源禀赋、企业自身发展情况和经营管理水平等因素的基础上，将会选择更多合适的企业纳入改革试点范围，攻坚国有资本投资运营公司改革“深水区”。
从试点企业视角来看：
1、明确企业自身定位，调整业务板块
国务院在《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》中明确提出了国有资本投资运营公司的功能定位，其中国有资本投资公司主要以服务国家战略、优化国有资本布局、提升产业竞争力为目标，国有资本运营公司主要以提升国有资本运营效率、提高国有资本回报为目标。
功能定位明确后，试点企业亟需对应调整自身战略规划和业务板块，重塑战略目标、优化产业布局、聚焦资源配置、推动业务创新，以切实发挥国有资本投资、运营公司的引领导向作用，实现国有资产增值保值。
2、依据企业功能定位，重塑总部职能
基于国有资本投资、运营公司的功能定位及改革调整后的战略和业务规划，改革试点企业的总部职能将发生较大变化，总部将更聚焦投资、运营等统筹性事务，逐步向“管资本”转型。如中粮集团按照“小总部、大产业”的原则，优化精简集团总部，集团总部为资本运营中心，负责国有资本的配置与监管，充分发挥作为投资平台、融资平台、整合平台的“投融整功能”。中国国新集团总部则主要承担“定战略、抓队伍、配资源、控风险”等核心职能。
3、划清两级权责边界，兼顾授权与监督
一方面，“国资委-国有资本投资运营公司-国有企业”三级架构体系中，国资委监管机构要进一步根据授权清单要求与国有资本投资、运营公司划清权责边界，国资监管机构重点负责定方向、定规则、定考核，强化对国有资本投资、运营公司的监督；国有资本投资、运营公司重点负责管经营、管执行、管业绩，以实现国有资产保值增值。
另一方面，国有资本投资、运营公司总部在保留必要监管条件下，视持股企业成熟度，逐步对其给予更多决策权限，同时建立规范管理、有效制衡的监督体系，确保总部对持股企业实现“看得见、管的住、审的清”。
4、市场化选人用人，建立合理人员流动机制
国有资本投资、运营公司随市场化自主经营程度逐步深化，人员的专业化要求也随之提高，要建立适应企业发展的市场化选人用人机制。优化企业人才结构，一方面，要考虑社会影响，发挥国企担当，平稳推进现有人员分流，充分遵循人员个人意愿选择脱编留任或保留编制回体制内任职；另一方面，加大市场化招聘力度，制定专项政策招引高端专业人才，尤其是经理层成员，建立完善市场化职业经理人制度，在各级企业实现职务能上能下、人员能进能出的合理流动机制，着重提高市场化专业人才忠诚度、使命感和责任感，激发全体人员活力，为国有资本投资、运营公司发展提供人才保障。
5、优化绩效考核体系，完善薪酬激励机制
传统国有企业绩效考核已与国有资本投资、运营公司经营不相适应，未来政策层面有望出台国有资本投资、运营公司绩效考核制度。
从企业自身来看，一是要参照中央、各省市企业负责人经营业绩考核体系的改革精神，不断优化完善与国有资本投资、运营公司功能定位相匹配的经营业绩考核机制。实现公司经营业绩考核全覆盖，有效发挥考核目标对所出资企业提质增效和战略转型的重要引领作用。二是要进一步完善市场化业绩薪酬对标机制，市场化选聘人才按照市场化薪酬分配机制确定，具体可对标行业水平、区域标准。三是探索多元化激励方式。积极探索员工持股、按要素贡献参与分配、项目跟投、虚拟股权等激励方式，激发员工的工作激情和活力。
6、推进混合所有制改革，激发企业活力
把握当前国企混改全面提速、领域拓宽的新形势新机遇，稳妥有序地推进混合所有制改革，积极引进战略股东和合作伙伴持股。同时，建立有效制衡的公司治理结构和灵活高效的市场化经营机制。通过混合所有制改革解决体制机制问题，激发企业活力，以实现国有资产保值增值。