道可特视点 | 高尔夫练习场是否属于高尔夫球场的法律问题分析

摘要：自2004年开始，国家多部委便对高尔夫球场频频发出“封杀令”，高尔夫球练习场是否属于“封杀”范围呢？中国裁判文书网上有一则案例，是通过打擦边球建高尔夫球练习场规避政策，建高夫球练习场算违规么？高尔夫练习场是否属于高尔夫球场？北京市道可特律师事务所公司业务团队将通过相关法规政策及案例对以上问题进行分析解读。

高尔夫运动起源于欧洲，最早盛行于宫庭贵族之间，由于其场地设备昂贵，故有“贵族运动”之称。美国拥有全世界数量最多的高尔夫球场，达到20000多个，在球场的建造方面，也有很清晰的规则。在美国，土地是归业主私人所有的，但这并不意味着可以任意设计修建高尔夫球场。美国关于环境保护的法律非常严格，河流、湖泊等都受到中央政府或者州政府的严格控制。华盛顿州的一个高尔夫球场，单是通过环境许可就需要7年时间。

在中国，高尔夫运动的发展和高尔夫球场的建设，历经了90年代初期的鼓励发展，到2000年前后的限制发展，再到2004年的禁止发展这一变化历程。

虽然国家发布了多项规定禁止新建高尔夫球场，但很多企业利用打擦边球建高尔夫球练习场来规避政策，本文通过相关法规政策及案例对高尔夫练习场是否属于高尔夫球场进行分析。

一、高尔夫练习场与高尔夫球场的区别

“标准高尔夫球场”的定义，由美国GOLF20/20提出，并于2002年3月被PGA（美国职业高尔夫球协会）、USGA（美国高尔夫球协会）等七家相关权威机构通过，“是指任何包括不同的3杆洞、4杆洞和5杆洞的9洞或18洞拥有传统的长度和杆数的球场。9洞球场总长度至少为2600码，标准杆数不低于33杆；18洞球场的总长度至少为5200码，标准杆数不低于66杆”。一个18洞球高尔夫球场正常占地1000亩，很多高尔夫球场实际占地都在2000亩以上，个别球场甚至高达上万亩。而高尔夫练习场是专供高尔夫爱好者练习挥杆以及接受专业培训的场所，在中国叫“练习场”，而“练习场”的英文直译过来叫“开球区”，也就是说专门练习挥杆的，因此练习场与球场有很大区别。练习场通常配有果岭区和沙坑区，供练习推杆、沙坑杆和短杆。其占有土地面积相对较小，一般来说，正式球场需要占1000亩，一个高尔夫练习场占地只有50亩左右，最大的练习场占地也只约100亩。也就是说，是正式球场的1/20。此外，练习场选址大多选在市区，像大型的综合型的体育场馆区，高档住宅区附近，或选在市区周遍的开发区附近。这主要考虑的是的练习场所针对的消费群。 

二、相关法律法规及政策性规定

1993年8月10日，建设部、国家土地管理局、国家工商行政管理局、国家税务总局《关于加强房地产市场宏观管理促进房地产业健康持续发展的意见》第二条规定：“对已出现滞销的项目和赛马场、高尔夫球场等高消费项目原则上不得立项、不核发规划许可证、不供给土地、不予以贷款。”

1997年5月18日，《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发〔1997〕11号）第二条规定：“严格控制征用耕地出让土地使用权。禁止征用耕地、林地和宜农荒地出让土地使用权用于高尔夫球场、仿古城、游乐宫、高级别墅区等高档房地产开发建设以及兴建各种祠堂、寺庙、教堂。”

2003年11月17日，国土资源部《关于进一步采取措施落实严格保护耕地制度的通知》（国土资发〔2003〕388号）第四条规定：“对不符合国家产业政策的项目、不切实际的“形象工程”、“政绩工程”项目、别墅项目、高尔夫项目，一律不得报批用地。”

2004年1月10日，国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于暂停新建高尔夫球场的通知》更是直接明令规定：“从2004年1月10日起，地方各级人民政府、国务院各部门一律不得批准建设新的高尔夫球场项目。在此之前未按规定履行规划、立项、用地和环境影响评价等建设审批手续而擅自开工的高尔夫球场项目一律停止建设，尚未开工的项目一律不许动工建设。已按规定批准项目建议书和可行性研究报告，尚未办理用地或开工批准手续的高尔夫球场项目，一律暂停办理供地和开工批准手续；对虽已办理规划、用地和开工批准手续，但尚未动工建设的项目，一律停止开工。同时全面清理检查已建、在建的高尔夫球场项目，规范已建高尔夫球场的运营。”

2004年10月21日，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）第十八条规定：“继续停止高档别墅类房地产、高尔夫球场等用地的审批。”

2005年12月2日，国务院和发改委下发的《关于发布实施〈促进产业结构调整暂行规定〉的决定》和《产业结构调整指导目录(2005年本)》，高尔夫球场项目被列入限制类。

2006年12月12日，国土资源部和国家发展和改革委员会联合下发《关于发布实施<限制用地项目目录（2006年本）>和<禁止用地项目目录（2006年本）>的通知》国土资发〔2006〕296号规定，高尔夫球场项目被列入禁止用地项目目录。

2007年4月27日，国土资源部下达2007年全国土地利用计划通知：“禁止别墅类房地产开发、高尔夫球场、党政机关和国有企业事业单位新建培训中心等项目用地。”

2009年8月11日，国土资源部下发《关于严格建设用地管理，促进批而未用土地利用的通知》第四条第三款：“严肃查处违反土地管理法律法规新建“小产权房”和高尔夫球场项目用地。”

2009年10月12日，国家发改委办公厅等7部门《关于开展高尔夫球场建设情况调查的通知》，要求各地要再对本地9洞以上的高尔夫球场情况进行摸底。9洞以上或占地在500亩以上的高尔夫球场，是这次调研的重点内容。

2014年7月前后，国家发改委、国土资源部等中央11个部委联合下发《关于落实高尔夫球场清理整治措施的通知》，要求对全国各地高尔夫球场按照取缔、退出、撤销、整改四类要求进行处理。

由上可见，相关规章和政策限制的均是高尔夫球场，但并未提及高尔夫练习场。

2006年3月28日，《北京市国土资源局关于印发北京市2006年度土地供应计划的通知》第三条规定:“禁止高尔夫球场（含练习场）、滑雪场和五环以内汽车配件市场的建设用地供应。”和2014年6月25日河北省国土资源厅发布的《坚决制止和查处违法违规建设高尔夫球场的通知》第二条规定：“凡在国家11部委清理整治以后开工建设的高尔夫球场或高尔夫练习场，要从严处理，坚决予以取缔。”两个地方性政策除了提及对高尔夫球场的限制之外，还额外提及了对高尔夫练习场的处理态度。将高尔夫练习场单独提及，而不是纳入高尔夫球场之内，也能看出是地方政府和监管部门对两类场地的区别有了更明晰的认识，并未混为一类。

三、相关案例对高尔夫练习场的认定

案例：上海市第二中级人民法院（2015）沪二中行终字第95号钱英、胡敏敏等与上海市杨浦区规划和土地管理局规划

该案件中，原告钱英等17人系与黄兴绿地A块相邻小区的居民。沪杨建（2007）F01243号建设工程规划许可证涉及黄兴绿地A块黄兴体育运动公园内高尔夫练习运动设施。原告认为高尔夫球场本应严格审批，现缺少高尔夫球场建设的审批材料，被诉许可违法，目前该球场经常喷洒农药，严重影响了原告的生活，遂起诉请求撤销上述建设工程规划许可证。

被告杨浦规土局辩称：涉案项目并非高尔夫球场，且该项目的土地性质并未变更。现高尔夫练习场只是体育设施，用于大众消费，与上诉人所称的高尔夫球场是两个概念，并不需要特别审批。涉案项目是总体规划，总体公示，分步实施，且根据建筑相邻权的要求，被诉许可中的面积、建筑高度以及间距等指标也均远超《上海市城市规划管理技术规定》的最低要求。

最终法院认为，被告提供的证据表明，诉争项目为体育运动公园的一部分，主要设施为2层的钢结构，用于高尔夫练习，并非高尔夫球场。涉案项目的土地使用权利证明、立项批复等均合法有效，诉争建设项目亦符合法律法规的要求以及城市规划管理技术的有关规定，作出被诉建设工程规划许可，并无不当，驳回原告的诉求。

从本文第一部分对高尔夫球场和高尔夫练习场基本概念的对比看，练习场跟球场之间的区别还是很明显的，所以由此看来，杨浦区的规划和土地管理局所称“高尔夫练习场”并非“高尔夫球场”的认定也是符合事实的。

此外，国家禁止新建高尔夫球场的原因，除了大量占地外，还因为高尔夫球场用水量巨大。通常标准，一个高尔夫球场，在降雨充足地区每天需要灌溉水1200吨，在干旱地区每天需要4000吨水。另外，高尔夫球场草坪的养护，要使用化肥农药。这些化肥农药从球场渗透到地下，可能污染地下水，造成球场周边土壤板结和环境危害。除此之外，近年来高尔夫球场还暴露出大量问题，一些地方政府部门越权审批，把建高尔夫球场作为投资环境的名片，有的用1000多亩地建所谓球场自用高档别墅，以此拉动高档商品房价格；个别部门甚至公然违反禁令，以乡村体育公园、小球训练(运动)中心等名义大建高尔夫球场。但不管是哪一种情况，都普遍存在未报即占、先租后占和边报边占的情形。所以，国家和地方政府都出台了相关法规政策限制新建高尔夫球场。但由于我国出台的法规政策并未明确高尔夫球场用地的含义，且高尔夫球场、高尔夫练习场在实践中大小、规格不一，很难明确法规中高尔夫球场用地的概念外延。依本文对于有关高尔夫球场项目相关法规的立法用意分析，我国法规政策中所限制的“高尔夫球场用地”，可以理解为占用土地面积较大的、高污染、高能耗的高尔夫球场用地。

四、结语

就我国对于高尔夫球场的相关法规政策而言，由于当前高尔夫球场项目在我国的发展存在种种问题、弊端，短期应该很难从法律及国家政策层面上解除禁令，恢复建设。但在国家层面的法规政策中，应进一步明确高尔夫球场、高尔夫练习场及相关用地、高尔夫设施等概念。没有明晰的定义，会在一定程度上导致实践中执法对象的不明晰、以及企业利用其他性质的土地、设施偷换概念进行高尔夫球场建设。因此，道可特律师事务所公司业务团队认为，国家层面的立法和政策制定应当明确高尔夫球场、高尔夫练习场、高尔夫用地等一系列概念的内涵与外延，以期把法律意图和政策导向落到实处。

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