道可特专题 | 私募股权 LP 的法律观察（一）：我国私募基金发展与监管现状

自1985年中共中央发布《关于科学技术体制改革的决定》以来，我国私募股权投资行业已历经多年的变革与发展，目前在监管部门与监管政策较为明晰的大背景下，我国私募股权投资行业进入了监管明确、平稳发展的阶段。

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我国私募基金发展现状

1985年中共中央发布《关于科学技术体制改革的决定》，此文件指出，“对于变化迅速、风险较大的高技术开发工作，可以设立创业投资给予支持”。随后，国务院成立了中国新技术创业投资公司（中创公司），我国自此开启了对私募股权投资的多年探索。

1. 确立了私募股权投资的主要设立形式

《私募投资基金监督管理暂行办法》明确了私募基金的三种设立形式分别为公司制、合伙制和契约制，而有限合伙企业正是目前私募股权投资最主流的企业形式。

2. 完成了私募股权投资在规模上的飞跃

历经多年发展，我国私募股权投资行业规模不断扩大，清科研究中心旗下私募通发布数据表明，2016年中国私募股权投资市场共有1675只私募股权投资基金完成募集，其中披露募资金额的1358支基金共募集到位9960.49亿元人民币。LP类型已经覆盖企业投资者、VC（风险投资）/PE（私募股权基金）机构、政府机构、银行、保险公司、信托公司以及资产管理公司、引导基金、FOF（基金中的基金）、大学及基金会等各类主体。

3. 扩展了私募股权投资的参与主体

2017年，国务院办公厅印发《关于进一步激发社会领域投资活力的意见》，此文件指出，当前我国社会领域新兴业态不断涌现，投资总量不断扩大，服务能力不断提升，但仍然存在放宽准入不彻底、扶持政策不到位、监管体系不健全等问题，要进一步激发医疗、养老、教育、文化、体育等社会领域投资活力，扩大投融资渠道，发挥政府资金引导作用，有条件的地方可结合实际情况设立以社会资本为主体、市场化运作的社会领域相关产业投资基金。

随着政策环境和资本市场的不断完善，中国私募股权行业正在朝着一个更加成熟、完善的方向发展。相较于国外大学捐赠基金、养老金、家族基金、母基金等较成熟的投资者，国内的全国社保基金、保险、政府引导基金等随着一系列相关政策的实施，也正在私募股权投资领域崛起与迅速发展中，逐渐成为我国私募股权行业重要的投资者。

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我国私募基金监管现状

1. 监管法规体系仍然有待改善

经过监管部门一系列的立法后，我国私募股权投资领域已经在很大程度上改善了长期以来监管缺失、监管主体及权责划分不明确、针对性法律法规匮乏的情形。但以证监会和基金业协会为代表的监管主体临时性、指导性规定代替体系性和具有规划性规章的阶段，此种“头疼医头，脚疼医脚”的办法尚无法完全满足复杂多变的私募股权投资市场的监管需求。

此外，鉴于《证券投资基金法》并未将股权投资基金纳入监管范围，《私募投资基金管理暂行条例（征求意见稿）》尚未正式颁布，因此目前我国私募股权投资行业的主要法律依据为《私募投资基金监督管理暂行办法》、《私募投资基金管理人登记和基金备案办法（试行）》、《私募投资基金募集行为管理办法》及《私募投资基金信息披露管理办法》，立法层级仍然偏低，专项规制股权投资基金的上位法仍然缺失。

因此，监管部门仍需加快立法步伐，从长远角度出发，就私募股权投资基金的登记备案、资金募集、运营管理等方面推出效力层级高、体系完整、可操作性强的规章、文件。

2. 短期监管趋势仍将趋于严格

私募股权属于少数有较强风险承受能力的“合格投资者”参与的小众行业，其参与者多为少数具备风险判断、风险承受能力的高净值个人和具备专业投资经验的机构投资者。在投资者具备较为充分的经验和资源判断投资风险、维护自身权益的条件下，监管部门如对私募股权投资市场进行事无巨细的过度监管与干预，不仅会造成监管资源的浪费，也会影响私募股权投资行业的创新与发展。因此就长期趋势而言，我国私募股权投资监管应以健全合格投资者制度、保护投资者权益为基础进行适度监管。

但是，鉴于我国私募股权投资市场经历了多次重大变革，且近年来刚刚建立了以证监会及基金业协会为监管主体的监管体系。目前，新的监管体系仍处于起步阶段，监管体系仍不够健全。中国的私募股权投资市场也处于较为初级的发展阶段，市场中操作乱象与过度创新仍然屡见不鲜。因此，监管部门频繁出台新规，从资金的募集、合格投资者认定、私募基金的内部控制与风险管理等方面进行细致全面的规定。就短期趋势而言，在我国私募股权投资市场健全有序且投资者群体相对成熟前，监管部门仍需从严管理，监管仍将趋于严格。

3. 政策上对于合法的私募股权投资基金仍不乏鼓励支持

近年来中国私募股权投资行业经历了高速增长，已经逐渐成为中国经济结构中重要的组成部分，对于我国经济的转型升级及产业结构的调整都能起到重要的推动作用。因此，尽管我国政府在监管政策层面仍然从严管理，着力保障投资者权益以及私募股权投资市场的健康有序发展，但在经济政策层面中央及各地地方政府对于私募股权投资仍然不乏政策上的鼓励与支持。

北京市金融服务工作领导小组办公室、财政局、国家税务局、地方税务局、工商行政管理局曾联合发布《关于促进股权投资基金业发展的意见》等文件。上海市政府曾发布《关于本市股权投资企业工商登记等事项的通知》等文件，浦东新区政府曾发布《关于浦东新区促进股权投资企业和股权投资管理企业发展意见》等文件。此外，其他各地地方政府也不乏扶持、鼓励私募股权投资行业发展的政策文件。

在税费优惠政策方面，各地政府也针对私募股权投资行业给予了大力的扶持。如北京、上海市等省市均发布了有关私募股权投资行业税收优惠、补贴等政策的文件。多年来，各地政府在政策层面上对于私募股权投资行业的鼓励与扶持从未停止。

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我国私募股权投资行业面临的问题

在快速发展的同时，我们也需要认识到，我国私募股权投资行业仍处于起步阶段，投资人、管理人及市场监管的科学性、成熟程度仍远远无法与发达国家或地区的资本市场相比，因此也不可避免地会涌现诸多问题与困难。具体而言，体现在如下几个方面：

1.法律法规与监管体系仍然难称完善

前文曾提及，我国私募股权投资领域法规体系经历了近几年来大规模的立法后已经取得了长足的进步，但纵观监管法规体系，仍然存在立法层级偏低、立法缺乏体系且临时性强的缺陷。目前，我国尚无针对私募股权投资行业的法律，上位法的缺失导致监管部门监管依据不足，只能通过自身出台的部门规章对市场进行规制和监管，更多地停留于解决眼前问题，对于宏观、长远的立法和监管规划仍有不足。

2.退出渠道仍比较单一

就投资角度而言，退出是股权投资的目的，也是整个股权投资流程中的关键阶段。在我国资本市场，企业通过首次公开发行上市（IPO）仍然是私募股权投资最理想、收益最高的退出方式。但是，主板和创业板市场遥不可及的上市门槛也注定了能够上市的企业只会是众多企业中的极少数，新三板市场偏弱的流动性以及初创型、中小型企业交易平台的缺失都增加了私募机构通过上市股权交易退出的难度。而其他退出渠道如并购、回购等也仍然受困于我国资本市场的机制健全不够与活跃程度不高。私募股权基金在实践中要实现退出，将面临重重困难。退出渠道的单一直接影响了投资的收益率与投资周期，也在一定程度上影响了投资者的投资热情。

3.投资者专业能力仍稍显欠缺

私募股权投资行业是一个对专业水平要求极高的行业，要求投资者及管理团队具备极高的专业水平和丰富的经验。而我国私募投资行业由于起步较晚，行业发展和实践时间有限，具备专业知识和职业道德的人才仍然供不应求，兼具创新能力与投资魄力的投资者仍显稀缺。专业人才的不足同时会导致私募股权投资从业人员良莠不齐，可能导致道德风险的产生，这对投资者权益的保障和行业未来的发展存在一定不利影响。

综上所述，我国私募股权投资行业仍处于高速发展的阶段，针对目前行业所面临的种种问题，仍需监管部门尽快开展私募股权投资方向的专项监管法规的立法工作，为私募股权投资的监管提供上位法和监管依据。另外，监管部门应根据资本市场中现存和新兴的问题继续出台相应部门规章，促使监管法规体系化。除此之外，我国各级资本市场还需进一步完善，发展不同层次的股权交易平台并严格审核以保证相关企业的真实性和市场内股权的流动性，保障私募股权投资退出渠道的多元与畅通。

注：本文摘自北京市道可特律师事务所编著的《私募股权LP的法律观察》一书，该书已由中信出版集团正式出版。未经许可谢绝转载，欢迎读者购买官方正版图书。