道可特专栏｜道可特行政法月刊（2022.10）
教育行政诉讼中，高校的败诉案件有相当比例系因学生作弊而引发的诉讼，被诉行为主要为开除学籍或不授予学位两种情形。因学生作弊引发的行政诉讼在多地均有发生，且高校败诉原因多元，集中折射了高校工作中的薄弱环节，是分析如何提升教育行政管理与应诉工作的良好切入点。
本期月刊从程序合法、事实认定、校规适用、校规本身合法性、比例原则五个方面，精选了近年来具有代表性的此类高校败诉案例来展开分析。一、程序合法
2014年最高人民法院发布第九批指导性案例，其中第38号田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证案即为作弊行为引发的诉讼，法院明确案涉退学决定涉及田永的受教育权利，为充分保障当事人权益，从正当程序原则出发，北京科技大学应将此决定向田永送达、宣布，允许其提出申辩意见。
该指导性案例发布后，仍有多地高校因同类型错误而败诉，尤其是在因学生作弊给予处分进而不授予学位的案件中。在正当程序方面，以下案例中高校的工作疏漏值得重视。
（一）未尽到告知义务并充分保障相对人的陈述、申辩与救济权利
无论是开除学籍还是不授予学位，都将对学生的相关教育权利产生重大负面影响，高校均应参照田永案的指导精神，履行告知义务，重视对学生陈述、申辩与救济权利的保障。就对学生不利的行政行为进行告知时，应准确告知学生内容及事实、理由、依据。此方面的代表性案例囊括了以下几种情形：
1. 未就拟作出决定履行告知义务并保障相应权利
李阳诉福州大学不履行法定职责案［福建省福州市中级人民法院行政判决书(2019)闽01行终179号］，因李阳考试作弊，福州大学给予留校察看处分。根据校规规定，受过记过及以上处分，须同时满足两个条件（a.在受以上该类处分后有突出表现，且该类处分已解除；b.毕业时学习总成绩的平均学分绩点排名在本年级本专业前50%以内）方可申请授予学士学位，李阳在毕业时学习总成绩不符合上述条件，福州大学未授予学士学位。法院认为，不向学生授予学士学位是损益性行政行为，涉及学生的重大利益，应当严格遵循正当程序原则，充分保障相对人的陈述权与申辩权。本案中，在李阳以信访方式提出授予学士学位要求后，福州大学以书面信访答复的方式明确告知不予授予是基于前述依据作出的决定，但在此之前并无证据表明将拟不授予学士学位的相关依据及理由告知李阳、听取其陈述与申辩，这可能影响李阳对相关依据是否充分、是否属实的判断，有违正当程序原则，故判决福州大学败诉。
郭东晓诉烟台大学教育行政管理案［山东省烟台市中级人民法院行政判决书(2020)鲁06行终27号］，法院认定烟台大学未能证明其在作出对郭东晓的处分决定前进行了告知并给予了陈述、申辩权利，并结合其他理由判决高校败诉。
2. 未就纪律处分与不授予学位决定设立独立的权利保护程序
以下两案均属于高校先给予作弊学生纪律处分，进而决定不授予学位的情形。法院分别对于两案的纪律处分程序和不授予学位程序给予了否定评价。
滕宇诉海南大学不履行授予学士学位法定职责案［海南省海口市美兰区人民法院行政判决书(2017)琼0108行初38号］，海南大学以考试作弊为由决定给予滕宇留校察看处分，但未将上述处分决定送达给滕宇。法院认可海南大学可依据《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》（以下简称《学位条例实施办法》）制定校规细则，亦认同校规细则将“在校期间未受过留校察看处分”作为授予相应学士学位的条件与《中华人民共和国学位条例》（以下简称《学位条例》）的规定不相抵触，【脚注1】但是，法院认为未送达的决定对滕宇没有拘束力，故判决海南大学败诉。
王恩杰诉华南农业大学不授予学士学位案［广州铁路运输中级法院行政判决书(2018)粤71行终297号］，因王恩杰存在作弊行为，华南农业大学作出处分决定书，将上述处分事实及依据告知王恩杰，并告知其享有的申诉救济权利。针对王恩杰的申诉，华南农业大学作出并向其送达复查决定书，决定维持学校原决定，并告知其有权向广东省教育厅申诉。后华南农业大学因王恩杰存在作弊行为而不予授予学士学位。法院认为纪律处分与学位授予属于不同性质的行为，二者对学生的权益具有重大影响，出于权利保护需要，均应设置独立的权利救济程序。学校以王恩杰明知作弊行为后果、记过处分的程序正当为由，对于不授予其学士学位的行为，没有书面告知并听取陈述申辩，亦未告知权利救济渠道，有违权利保护以及程序正义要求，属于程序违法。法院并指出授予学位属于受益性行政行为，在授予学位的具体程序现无明确规定情况下，履行公示程序后颁发学位证并无不当，但对于不授予学位的损益性行政行为，授予学位的公示程序不能替代不授予学位行为所应当履行的正当程序。
3. 在未告知学生撤销原决定的情况下即作出新决定
王晓婧诉北京工业大学学籍处理决定案［北京市朝阳区人民法院行政判决书(2020)京0105行初270号］，北京工业大学因王晓婧找人替考而作出《关于给予王晓婧开除学籍处分的决定》，后重新作出同名决定，王晓婧针对重新作出的处分决定提起行政诉讼。法院认为，北京工业大学向王晓婧重新作出被诉处分决定系其自行纠错行为，原处分决定并未经生效司法裁判予以撤销，故重新作出处分决定的前提应先依法撤销原处分决定。北京工业大学仅是学校内部自行决定撤销原处分决定，未向王晓婧作出和送达相应的书面撤销决定，亦未保障其必要陈述、申辩、救济等程序性权利，构成程序违法。
（二）未遵循法律或校规规定的其他程序
刘艳诉山东师范大学不予颁发学士学位证案［山东省济南市历下区人民法院行政判决书 (2017)鲁0102行初259号］，刘艳因请人替考而受到留校察看处分，后山东师范大学认为刘艳受处分后没有显著进步表现，未授予学士学位。法院认为，《学位条例实施办法》第四条第一款规定：“授予学士学位的高等学校，应当由系逐个审核本科毕业生的成绩和毕业鉴定等材料，对符合本暂行办法第三条及有关规定的，可向学校学位评定委员会提名，列入学士学位获得者的名单。”山东师范大学校规规定：“所在学位评定分委员会负责逐个审核本科毕业生的成绩和毕业鉴定等有关材料，提出授予和不授予学士学位学生名单，经教务处审核，提交学校学位评定委员会审定。”根据上述规定，由系或学位评定分委员会逐个审核本科毕业生的成绩和毕业鉴定等材料是授予或不授予学士学位的必经程序，山东师范大学未提交刘艳所在系或学位评定分委员会对其成绩和毕业鉴定等材料的审核证据，违反了上述规定，属程序违法。
另一个值得注意的点是，法院亦指出，刘艳所在美术学院在《山东师范大学违纪学生处分撤销申请表》上盖章，表明美术学院认可刘艳符合撤销处分的条件，但山东师范大学对该申请未作处理决定，其当庭表示学校学生处未盖章就是不同意撤销处分，说明刘艳没有显著进步表现。法院认为，学校此种处理方式失当，处分撤销与否对学生的权利义务有重大影响，应审慎对待，并作出同意与否的正式处理决定，不能以不回应、不回复等消极方式处理。
（三）未在合理期限内作出处理决定
韩子锋诉北京工业大学学籍处理决定案［北京市朝阳区人民法院行政判决书(2018)京0105行初754号］，北京工业大学于2017年6月发现韩子锋存在考试作弊行为，直到2018年5月才形成初步处理意见，同年8月1日才作出最终处理决定。法院认为，学籍管理相关的法律、法规虽然未对处理期限作出规定，但考虑到开除学籍这一处理决定对学生造成的影响，教育机构应当在合理期限内作出处理决定，以便学生尽快对其之后的生活作出安排。本案中，北京工业大学的上述期限明显过长，超过了合理期限，已构成违反法定程序的违法行为。
建议：已有众多高校因程序合法问题在行政诉讼中败诉，此为法院审查重点，可考虑系统梳理、优化高校内部相关工作流程，并通过典型败诉案例培训等方式提高相应链条上工作人员的程序意识。
二、事实认定
取证方面，行政诉讼的证据规则有其特殊性，作为被告的高校不但就行政行为负有举证责任，且只能以其作出被诉行政行为时收集的证据作为合法性依据，行政行为一经作出，证据便随之固定，高校不能在诉讼过程中再向原告、第三人和证人收集证据。
举证方面，行政诉讼十分注重督促被告在限定证据范围与法定时限内及时行使举证权利，相关法律制度对于被告举证期限和逾期举证的不利后果都进行了明确规定，例如《行政诉讼法》第六十七条与《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十四条等等。
张晶诉新疆医科大学教育行政处理案［新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院行政判决书(2018)新01行终208号］是一个值得注意的案例，高校在取证和举证上都存在明显疏漏，两审均败诉。二审法院认为，新疆医科大学于二审中提供的十一份证据系无正当理由逾期提供证据，应视为没有相应证据。一审中高校提供的事实证据仅有考场记录、检讨书。张晶在检讨书、两审庭审中均陈述未请求他人传递纸条，未打开纸条，不认可作弊。证人出庭作证证实纸条系其主动放到张晶考桌上的，但学校处理决定对纸条的来历及张晶是否实施作弊行为等问题未予查明，仅凭考场记录即认定张晶构成夹带作弊行为，法院认定新疆医科大学处理决定主要证据不足。
涉及群体作弊事件时，各人违规情节可能不同，更需要认真调查、慎重进行责任划分。前述郭东晓诉烟台大学教育行政管理案［山东省烟台市中级人民法院行政判决书(2020)鲁06行终27号］，烟台大学认定郭东晓参与群体作弊事件，存在作弊行为，给予开除学籍处分。二审法院则认为：“本案作弊事件涉及学生多，影响大，处理结果必须依规定充分考虑适当性、必要性和公平性。尤其要适用开除学籍这一剥夺学生接受高等学校教育权、对学生侵害最大的处分时，更应充分论证，慎思慎重，公平对待，避免极端。被上诉人进行调查的证据只有一份老师集中涉事学生一起谈话的记录，除此并无一份调查笔录，且无其他证据证明对涉事学生及上诉人的陈述进行过查证核实，对参与作弊学生进行过责任划分，对上诉人作弊的事实情节进行过考量，没有证据证明上诉人是组织者或是主要实施者、或有其他严重情节；也没有对监考人员未发现上诉人有作弊行为，上诉人在老师谈话时主动承认有‘对选择题答案’的作弊行为的事实予以认定，……”
以上两案的共性是用于认定作弊等关键事实的证据过于单薄，不能形成完整证据链。前述刘艳诉山东师范大学不予颁发学士学位证案［山东省济南市历下区人民法院行政判决书 (2017)鲁0102行初259号］则是作弊事实明确，但针对学生的道德品行，法院认为高校未按照法律法规等规范的要求提供相应证据。关于学士学位的授予条件，山东师范大学认为，根据《国务院学术委员会关于在学位授予工作中加强学术道德和学术规范建设的意见》（学位〔2010〕9号）、《国务院学位委员会关于对等有关法规规定解释的复函》（学位〔2003〕65号）的规定，学士学位授予标准包括遵纪守法、道德品行、学术舞弊的要求，刘艳考试作弊，存在学术舞弊行为，道德品行存在问题，不符合授予学士学位的品德要求。法院认为，学士学位授予标准应当包括遵纪守法、道德品行、学术舞弊等评价内容，但如何评判、由谁评判、依据什么标准评判应当依法依规进行。《普通高等学校学生管理规定》（以下简称《学生管理规定》）第十一条规定：“学生应当参加学校教育教学计划规定的课程和各种教育教学环节（以下统称课程）的考核，考核成绩记入成绩册，并归入本人档案。”第十三条第一款规定：“学生思想品德的考核、鉴定，要以《高等学校学生行为准则》为主要依据，采取个人小结，师生民主评议等形式进行。”《国务院学术委员会关于在学位授予工作中加强学术道德和学术规范建设的意见》第六条规定：“学位评定委员会是各学位授予单位负责处理学位授予工作中舞弊作伪行为的评决机构……”山东师范大学未向法院提交上述条款规定的刘艳思想品德考核证据，以及学校学位评定委员会对刘艳考试作弊行为的评决证据，法院不认可山东师范大学作出的评判。结合其他理由，法院判决山东师范大学败诉。
建议：高校需注意在作弊行为被发现、查处时及时展开调查，固定能够确凿证明作弊事实的关键证据链。如条件允许，可考虑在法律专业人士协助下制定对作弊行为进行规范调查和证据固定的操作指引，并对监考人员进行统一培训，提高证据意识。如行政行为的作出还涉及作弊之外的事实要件，则该要件亦需要充分证据予以支撑。
三、校规适用
高校因校规适用错误而败诉的案件里，常见的情形是法院与高校对于文本中特定措辞的理解不同。这类争议产生了多个经典案例，例如甘露诉暨南大学开除学籍决定案［最高人民法院行政判决书(2011)行提字第12号］，这也是最高人民法院审理的首宗高校行政诉讼案件；武文俊诉云南中医药大学教育管理行政处罚案［云南省昆明市中级人民法院行政判决书(2020)云01行终12号］则获第八届全国法院行政审判优秀业务成果（裁判文书类）一等奖。
甘露案中，暨南大学基于甘露提交的课程论文存在抄袭之事实，主张甘露违反了《学生管理规定》第五十四条第五项规定，“剽窃、抄袭他人研究成果，情节严重的，学校可以给予开除学籍处分”。但法院则认为，此处“剽窃、抄袭他人研究成果”是指“高等学校学生在毕业论文、学位论文或者公开发表的学术文章、著作，以及所承担科研课题的研究成果中，存在剽窃、抄袭他人研究成果的情形”，课程论文不是学术文章、著作，因此判决暨南大学适用法律、法规错误。
武文俊案的争议焦点是“将相关学习资料存储于手机上在考试中偷看的行为是否构成使用通讯设备作弊”。从生活常识来说，结论是不言自明的，但本案中法院通过灵活的法律解释方法与细致的说理论证得出了相反观点。
云南中医药大学校规规定作弊情形包括“在考试过程中使用通讯设备”，并规定“代替他人或者让他人代替自己参加考试、组织作弊、使用通讯设备或者其他器材作弊、向他人出售考试试题或答案牟取利益，以及其他严重作弊或扰乱考试秩序行为的，给予开除学籍处分。”武文俊考试时将相关学习资料存储于手机上并带入考场，使用手机偷看抄袭时被监考老师当场查获。云南中医药大学认为此种情形属于使用通讯设备作弊，但法院持不同观点。法院认为，应运用体系化解释和基于立法目的的解释来确定法律规则的准确适用，并详细阐述：（1）在2005年《学生管理规定》首次对“使用通讯设备作弊”作出规定时，结合当时手机科技发展情况，可合理推断将“使用通讯设备存储和查看学习资料作弊”规定为“使用通讯设备作弊”不会是立法者的主流认知，对于“使用通讯设备作弊”的表述，在立法背景下只宜理解为使用通讯设备的通讯功能作弊。此后修订未改变立法原意；（2）该规定第五十二条第四项列举的“使用通讯设备作弊”之外的其他违法行为均存在两人以上参与、主体之间交互传递信息的特征，均具有共谋性、群体性乃至组织性。对此类行为处以最严重的处分，方符合过罚相当原则；（3）将学习资料存储于手机中并将手机带入考场偷看并未使用手机通讯功能，作弊方式与携带书本纸条更为相似，不应定性为“使用通讯设备作弊”，予以开除学籍处分不当。综上，法院认为云南中医药大学的处分决定属行为定性错误，与教育部规章规定不符，已超出高校行使自主管理权进行裁量的合理范围，应予撤销。
前述刘艳诉山东师范大学不予颁发学士学位证案［山东省济南市历下区人民法院行政判决书 (2017)鲁0102行初259号］，刘艳因请人替考而受到留校察看处分，后山东师范大学认为刘艳受处分后没有显著进步表现（根据其校规，显著进步表现的认定标准为是否受校级以上表彰），未授予学士学位。本案中，法院对校规中何谓“校级以上表彰”的理解与大学不一致。刘艳为证明其有显著进步表现，向法院提供了山东省教师教育学会和中国国际书画家协会颁发的荣誉证书，山东师范大学对组织单位的资质和奖项不予认可。法院认为，作为面向全国大学生和全省高校师范生组织的艺术作品创作评比活动，对在校大学生的积极参与学校应予支持和肯定，对于获得奖项的应予以鼓励，刘艳分别获得铜奖和二等奖，表明其作品具有一定艺术价值，在学校没有提供证据证明相关组织单位不存在、无权组织活动、获奖造假等情形存在的情况下，法院对刘艳获奖情况予以认可；对于何为校级以上表彰，因学校未提供相关认定标准，也未向法庭阐释说明，法院认为，面向全国大学生和全省高校师范生组织的艺术作品创作评比活动，超出了一校之范围，应属于校级以上，所获得的奖项属于校级以上表彰。
（二）处分决定制作粗疏，行为定性和规范适用有误
前述张晶诉新疆医科大学教育行政处理案［新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院行政判决书(2018)新01行终208号］，法院认为，校规规定传接与考试内容有关的物品或交换试卷、答案、草稿纸以及核对答案信息者，可认定为考试作弊行为。新疆医科大学处理决定认定张晶系夹带作弊，但未适用考试夹带作弊行为的相应规定，其二审上诉称根据上述规定，张晶已构成考试作弊行为，但上述规定与夹带作弊行为存在矛盾。新疆医科大学上诉又称依据《新疆医科大学学位授予实施细则（修订稿）》第三篇第4项规定，取消张晶的学士学位授予资格处分并无不当，但处理决定中未适用该规定。
高校进行违规处分时，需注意在掌握扎实证据的前提下根据具体情节明确对应的处罚依据，并在文书中准确表述行为定性和规范适用。
（三）错误适用了行为发生时尚未生效的规范
行政机关或者经法律、法规、规章授权的组织在行使行政管理职权时应当正确适用法律，依据行为发生时有效的规定认定行为的性质，作出相应的处理。前述韩子锋诉北京工业大学学籍处理决定案［北京市朝阳区人民法院行政判决书(2018)京0105行初754号］，北京工业大学认为韩子锋实施了找他人替考的考试作弊行为，并依据校规对其作出开除学籍的处理决定，但作弊行为发生之时该校规尚未实施。法院认定北京工业大学适用该办法对韩子锋作出处理显属适用法律错误。
建议：以上个别案件是由于工作不够细致，但主要败诉原因是在于法院与高校对于规范措辞的理解持不同观点。不同主体对文本的理解不同难以完全避免，然而以上多个案例宣示了法院系统的价值取向，即对文本解释不拘泥于文字本身，而是灵活运用体系化解释和基于立法目的的解释等多种法律解释方法，以求尽可能保护学生的受教育权利。最高人民法院在较长时间跨度里对类似案例一贯的高度评价显示了法院系统对学生受教育等基础权利之保护的重视。对于常用惩戒条款中的关键要件，建议高校厘清依据、清晰定义，并采取措施确保适用的统一性。
四、校规本身合法性
以下两案均是关于校规对学位授予条件的规定。前述刘艳诉山东师范大学不予颁发学士学位证案［山东省济南市历下区人民法院行政判决书 (2017)鲁0102行初259号］，法院否定了校规就授予学位的条件规定。法院认为，《学位条例》第二条规定：“凡是拥护中国共产党的领导、拥护社会主义制度，具有一定学术水平的公民，都可以按照本条例的规定申请相应的学位。”第四条规定：“高等学校本科毕业生，成绩优良，达到下述学术水平者，授予学士学位：（一）较好地掌握本门学科的基础理论、专门知识和基本技能；（二）具有从事科学研究工作或担负专门技术工作的初步能力。”《学位条例实施办法》第三条第二款规定：“高等学校本科学生完成教学计划的各项要求，经审核准予毕业，其课程学习和毕业论文（毕业设计或其他毕业实践环节）的成绩，表明确已较好地掌握本门学科的基础理论、专门知识和基本技能，并且有从事科学研究工作或担负专门技术工作的初步能力的，授予学士学位。”从上述规定看，授予学士学位的条件除具备政治上拥护中国共产党的领导、拥护社会主义制度外，只要符合《学位条例》第四条、《学位条例实施办法》第三条的规定，就应当授予学士学位。法院认可山东师范大学有权制定本单位授予学位的工作细则，但认为该校校规规定对本科生中“在校期间受留校察看及以上处分后没有显著进步表现（未受校级以上表彰）者”不授予学士学位，然而相关法律法规没有规定受到纪律处分或者受到留校察看以上纪律处分后不得授予学士学位，也没有规定受到留校察看及以上处分后没有显著进步表现（未受校级以上表彰）者不得授予学士学位，该项规定超出了《学位条例》、《学位条例实施办法》关于授予学士学位条件的规定内容，增加了授予学士学位的授予条件。同时，该校校规未区分何种原因受到留校察看及以上处分是否与学士学位授予条件有关。
前述王恩杰诉华南农业大学不授予学士学位案［广州铁路运输中级法院行政判决书(2018)粤71行终297号］，法院认为，华南农业大学不授予王恩杰学士学位的直接依据是华南农业大学关于学位的校规细则第三条、第四条以及第五条的规定。其中第三条、第四条分别是对学生的品行以及专业水平的具体要求，属于高校落实《学位条例》规定的学士学位授予条件的细化要求，品行以及专业水平达标是学士学位授予的充分必要条件，对二者的评价属于学校学术自由和办学自主权的范围，法院予以充分尊重。但是，《学位条例》没有受处分学生不予颁发学位的规定，亦没有赋予学校有超越该规定制定细则的权利，该校校规规定受记过处分学生不授予学士学位，限缩了《学位条例》中可以获得学士学位学生的范围，没有上位法的依据。从行为性质分析，纪律处分属于学生管理范畴，学位授予属于学术及品行的综合评价行为，二者并无直接因果关系。对考试作弊行为的具体情节以及悔改表现等不加区别，一律认定为“品行不端”，其合理性值得商榷。即便认定违纪情节严重，学生“品行不端”成立，但该违纪学生不能获取学位的理由，也只是其品行不符合《学位细则》第三条规定的授予学位条件，而非因其曾受过记过处分。综上，《学位细则》第五条的相关规定没有上位法依据，混淆了学生管理与学位授予行为的边界，并有以纪律处分代替学位授予评价之嫌，不能成为不授予王恩杰学位的合法依据。
建议：学校有权根据法律法规的授权制定相应实施办法，但实施办法应为上位法规定的细化，而不能与上位法相悖。在与学生的学籍、学位相关的重要事项上，尤其应注意校规具体规定需有上位法依据，避免被法院否定的风险。建议高校可考虑在法律专业人士的协助下，结合败诉案例暴露的风险点，就关键校规进行系统的内审和优化。
五、比例原则
不少案例中，法院在对校规进行法律解释时即采取了有利于学生的解释，或者明确认定较上位法更为严苛的校规无效，以此径行否定了行政行为的合法性，未在合理性层面讨论。然而由于开除学籍、不予授予学位等行为对学生负面影响甚大，加之高校以“教书育人”为职责、学生通常处于年轻可塑的时期等种种原因，在合法性审查之外，法院对于高校这类行政行为仍有可能从合理性审查的角度进行否定，以下案件即是一例。
前述郭东晓诉烟台大学教育行政管理案［山东省烟台市中级人民法院行政判决书(2020)鲁06行终27号］，法院认为烟台大学对违规学生的处理存在只考虑“加大处理后果的警示教育及宣传力度”，忽视对学生权益的尊重和保护的问题，没有在校规规定的范围内慎重考虑开除学籍的处分结果与学生的违规情节及社会危害性程度相当之间的比例关系，没有慎重地选择与事实情节相适应、对学生权益限制或损害最小的处分形式，以实现教育与惩罚相结合的目的。况且，校规规定“学生有下列情形之一，学校可以给予开除学籍处分：……”，是说“可以”而非“应当”给予开除学籍处分，此“可以”非强制性规范，是可针对具体情况酌情选择的。
脚注：
【1】对于校规可否规定未受过处分/特定处分是授予学位的前提条件，其他地区有持不同观点的裁判，将在下文讨论校规本身合法性时展开。
【2】石磊、饶亚东：《〈田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证案〉的理解与参照》，载《人民司法（案例）》2016年第20期。
DOCVIT
作者简介
业务领域：行政争议解决、企业行政合规、政府法律顾问
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