开栏语
2019年7月，南海区获批建设广东省城乡融合发展改革创新实验区，自此，南海一直在破解城乡融合命题上探索出路。
在实验区批复即将迎来两周年之际，南海发布推出【南海地改】系列报道，深入剖析南海在地改上的经验与探索。
地处改革开放前沿阵地的佛山南海，曾通过为土地松绑，创造出县域经济“南海模式”。如今，南海又来到了“地治改革”的新跑道。
两件事情让南海的发展轨迹愈加清晰：佛山市第七次全国人口普查显示，南海常住人口达366.72万人，十年增加了逾百万人口；近日公布的南海“十四五”规划纲要明确，南海要打造创新发展引领区、城乡融合示范区、广佛同城先行区、人文生态宜居区。
人口数据反映现状，“十四五”规划指引未来。南海要在高人口基数上更上一层楼，首要突破的就是发展空间问题。为了破解瓶颈，南海正以一轮新型地改推动国土空间全域升级，促进要素流动，释放新一轮改革红利。
广东城乡高质量融合发展的探路者
推动“地治改革”，是南海为新时代广东城乡高质量融合发展探路的历史担当。
2019年7月，广东省委深改委批复同意南海区建设广东省唯一的城乡融合发展改革创新实验区，要求南海建立健全城乡用地、生态环境以及产业融合发展结构性调整机制，推动城镇、农村、产业和生态合理分区、相对集聚、协调发展，到2022年，城乡空间布局明显优化；2030年，全面实现土地结构优化调整，城乡高质量融合发展格局全面形成。
今年是省城乡融合发展改革创新实验区方案实施的第二年，也是实验区建设各项重点工作全面推进的关键一年。城乡发展不平衡不协调问题，错综复杂且涉及面广，迫切需要以一轮战略性、引领型的改革来破解。
推动“地治改革”，是南海为新时代广东城乡高质量融合发展探路的历史担当。戴嘉信摄
土地是连接城乡的重要纽带，也是破题的“钥匙”。在省委深改委印发的实验区建设实施方案中，提出了21条重点任务举措，其中有11条与土地改革相关；而在实验区建设首批8项省级支持事项中，有4项与土地相关。
为了走出一条具有本地特色的城乡融合发展之路，南海创新性地提出以“国土空间综合治理改革创新”（“南海地改”）为总揽，通过城乡空间布局的优化改革，国土空间规划的改革引导，新型现代城区、园区、社区的合理布局，推动城市、产业、农业连片，带动生活、生产、生态形成新格局。
做好土地文章，讲好土地故事，成为南海亟须回答的时代命题。
地治改革：南海高质量发展的“命门”
以“地治改革”为实验区建设的总抓手，正把准了南海高质量发展的“命门”。
站在南海桂城礌岗山上的魁星阁向北眺望，人工开挖的千灯湖水体一路向北舒展，廊桥连接起东西两侧形成开阔的亲水空间，水光潋滟；依湖而建的连片现代化高楼构成了比肩一线城市的天际线。
但在南海1074平方公里的土地上，这样的城市场景并不常见。更多的是村级工业园连片铁皮顶棚，和城中村“握手楼”犬牙交错，形成了县域经济的典型景观。
城市和产业发展依附于土地，城乡发展形态不协调，其根源也在土地。和珠三角众多县域经济体一样，南海民营经济发达，改革开放之初，“村村点火、户户冒烟”的村级工业园率先推动了工业化，为经济发展注入了动力。
时至今日，南海拥有12个产值超200亿的产业，38万户市场主体，成为全国知名的制造业强区。但随着土地开发强度突破50%，昔日代表经济活力的村办工业区，因土地权属复杂，土地利用碎片化，产业形态低端，成为制约城市发展的最大瓶颈。
大沥镇大转湾片区专业市场升级改造项目地块原有建筑拆除。戴嘉信摄
截至目前，南海村级工业园总面积占现状工业用地的58%，面积在100亩以下的占比高达43%，年创税收只占全区年税收9%。
南海一位主管招商的领导在考察完江浙地区工业园区后不无感慨地说，最眼馋的是别人的土地平整得好好的，城市是城市、园区是园区、农业是农业。而南海土地利用碎片化严重，一块产业用地旁边可能是乡村、池塘和楼盘，项目落户需要考虑噪音、环境保护等多种因素，削弱了区域竞争力。
向土地要空间、谋发展，也是南海为佛山高质量发展扛大旗的历史担当。
作为全国唯一的制造业转型升级综合试点城市，佛山正致力推动制造业高质量发展，确保工业占经济比重稳定在50%以上，实现经济体量翻倍、高质量再造。这需要对各类资源要素精耕细作，尤其是对土地资源的集约化利用，事关成败。南海在其中扮演着关键角色。
数据显示，目前佛山村级工业园总面积36.7万亩，约占全市工业用地面积的一半，但只创造了约7.8%的工业产值和11.4%的税收。其中，南海村级工业园就有18.9万亩，在全市占比超过一半。
换句话说，南海的改革成功了，佛山距离目标就成功了一半。
三旧改造，南海先行
推进地治改革，既是面向未来作出的长远战略布局，也是对过去几十年南海改革故事的继承和延伸。
改革开放四十多年来，南海先行一步，以改革创新激发全社会发展活力，走出一条以问题倒逼改革、以改革推动发展的路子。
上世纪80年代初，面对改革开放的时代变局，南海在全国率先提出三大产业齐发展，形成了县、公社、村（大队）、生产队、个体、联合体企业“六个轮子一起转”的县域经济“南海模式”，成为全国知名的首富县。
到了90年代，随着开放势头进一步加快，大量外资蜂拥而入，加上本地乡镇企业的崛起，对土地需求空间旺盛。
南海在全国率先启动集体土地股权制改革，在不改变集体土地性质的前提下，推动承包土地权的农户以土地经营权向经济社入股，实现了集体土地所有权、经营权、使用权的分离。随后推开了农村股份合作制，南海农村由此发生了翻天覆地的变化，在集体土地上快速推进工业化。
南海在集体土地上快速推进工业化。戴嘉信摄
2007年，南海的土地开发强度接近50%，超过国际警戒线。南海通过对“旧城镇、旧厂房、旧村庄”的“三旧”改造，成为广东省“三旧”改造政策的发祥地，也翻开了南海土地故事新篇章——从集体土地上的工业化，迈向集体土地上的城市化。
2015年，南海区成为全国33个农村土地制度改革试点之一，承担农村集体经营性建设用地入市改革试点任务，之后被追加了“农村土地征收”“宅基地制度改革”的任务。
“三块地”改革成为南海土地改革的里程碑。在试点时间内，南海大胆探索，形成系列具有南海特色的创新举措，实现了土地要素灵活配置，推动了新产业、新业态的发展等。
几乎在时代发展的每个关键节点，南海人都走在了最前头：以改革破解发展梗阻，以改革树立发展旗帜，以改革引领时代潮流。
推动城乡融合，在变局中谋发展
走最难的路、破最大的局、啃最硬的骨头，善于在变局中谋发展的南海人从未停步。
南海为全国县域治理贡献了诸多地方智慧，但也存在各项改革任务之间协同配套和系统集成不够、整体合力还不强、改革推进不平衡的问题，“单兵突进”现象较为突出。
正如南海区一位改革负责人所说，推动城乡融合不是着眼于几年、十几年的发展，而是从根本上改变以往的发展模式，是惠及子孙后代的战略抉择。这需要一套总揽全局的解决方案。
以“地治改革”为突破，南海致力在已有改革基础上强化顶层设计，对全域进行国土空间再造、城乡空间再造、产业空间再造、生活空间再造、生态空间再造，促进城乡全面融合一体发展。
善于在变局中谋发展的南海人从未停止前进的脚步。戴嘉信摄
针对土地利用碎片化、低效化，南海提出推进连片村级工业园改造和连片乡村振兴，规划244平方公里的城乡融合发展十大示范片区，在现有法律框架下锐意突破，推动了多项制度创新，促进土地的归并腾挪。
通过深化“三块地”改革，南海不断完善集体土地整备机制，建立片区综合整治机制，形成了国有土地有偿使用与集体经营性建设用地入市互为补充的城乡统一土地供应市场体系，建立起“同权同价、流转顺畅、收益共享”的集体经营性建设用地入市制度。
为了破解跨区域土地资源供需矛盾，在原“地券”制度基础上，南海出台了拆旧复垦（增减挂）管理办法，最大限度扩大可复垦地类，打通建设用地规模调整途径，全程打通拆旧复垦省级指标产生通道。
对于“国有建设用地与集体建设用地穿插、不同所有权的建设用地相互交错、建设用地与非建设用地穿插”的现状，南海在改造模式上积极探索，在全国首创“工改居”与“工改工”联动改造制度；首创“混合开发”制度，实现“产业+社区、国有+集体、出让+出租，以产业开发为主、社区配套为辅”的土地复合利用方式，推动国有建设用地出让和集体建设用地入市的有机融合。
镇街案例涌现，南海城市蝶变
一项项改革汇聚成河，冲破了发展的桎梏，改变悄然发生。
在2015年-2020年省新一轮深化“三旧”改造综合试点工作开展期间，南海区共完成改造规模1.96万亩；全区实施改造的“三旧”改造项目容积率由改造前0.7提升到改造后的2.1，建筑密度由改造前60%降低到改造后约为35%，平均容积率提升了三倍，平均建筑密度降低了接近一半。
基于村镇经济自下而上发展形成的城市建设空间的零散化和碎片化问题得到持续改善，促进了城市建设空间的集聚。
改变也体现在一个个具体的项目中。
在桂城，爱车小镇项目被视为南海“地治改革”模式创新的集大成者，通过“国有+集体”“出让+出租”“住宅+商业”的混合开发模式，在城乡间架设了融合开发的桥梁，促进了城市产业转型升级，在全区产生了巨大的示范效应。
爱车小镇。戴嘉信摄
在西樵，五八科创产业园成为首例可分拆销售的农村集体建设用地入市流转的“工改工”项目，为推动国有、集体土地“同地、同价、同权”迈出坚实一步。
在丹灶，通过整合仙岗、西城、银河、良登、塱心5个“人文相通、历史相近、水道相连”的村居土地，串珠成链打造有为水道片区，开创了连线连片的乡村振兴模式。
在南海七镇街，一个个创新案例的涌现，有力促进了土地资源的节约集约利用，腾出了城市发展和产业优化的新空间，加快了城乡经济社会发展，成为“地治改革”红利释放的重要注脚。
在广东省城乡融合发展改革创新实验区建设即将迎来两周年之际，自强不息的南海正以斗志昂扬的姿态，以不破楼兰终不还的决心改出新空间，创出新南海。
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来源：南方+编辑：佛山新闻网 欧肖钰审校：何锦婷、吕燕珊、黄文菲
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