瞭望·治国理政纪事｜上海自贸区大试验田育良种

◇2014年3月，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在参加十二届全国人大二次会议上海代表团审议时强调，建设自由贸易试验区，是党中央为推进新形势下改革开放提出的一项重大举措。要牢牢把握国际通行规则，加快形成与国际投资、贸易通行规则相衔接的基本制度体系和监管模式，既充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，又更好发挥政府作用。要大胆闯、大胆试、自主改，尽快形成一批可复制、可推广的新制度，加快在促进投资贸易便利、监管高效便捷、法制环境规范等方面先试出首批管用、有效的成果。

◇2013年9月，国务院印发《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》。2019年，国务院印发《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》。

◇站在新的起点上，上海自贸区将继续发挥制度创新“头雁”效应，率先对接国际高标准经贸规则，推进高水平全方位制度型开放；强化创新引领，加快培育具有更强国际竞争力的产业集群和产业生态，更好发挥新时代改革开放新高地的示范引领作用。

◇从投资贸易领域的外商投资负面清单、国际贸易单一窗口，金融领域的自由贸易账户，到政府职能转变领域的商事登记制度改革、“一业一证”改革，国家层面复制推广的302项制度创新成果中，上海首创或同步先行先试的事项占比近50%。

◇把“试验田”建成“高产田”，上海自贸区从企业痛点、行业堵点、监管难点出发，推动制度创新与优势特色产业更好结合，在创新链前沿、价值链高端、产业链关键发力，打造出多个在全国、全球有影响力的产业集群。

◇建立全国第一个国际贸易“单一窗口”、开设全国第一批自由贸易账户，设立全国第一家外商独资医院、第一家外商独资公募基金公司、第一家外商独资汽车制造企业……挂牌十年来，上海自贸区和临港新片区诞生了若干个“全国第一”，在制造业、金融业等数十个开放领域，实现一批全国首创项目落地。

2023年9月，中国首个自由贸易试验区——中国（上海）自由贸易试验区（以下简称上海自贸区）迎来运行十周年。

十年前，上海自贸区在东海之滨初试啼声，引来世界关注。外商投资负面清单管理、国际贸易单一窗口、自由贸易账户、商事登记制度改革……一批批制度创新成果从这里走向全国。

建设自由贸易试验区是党中央在新时代推进改革开放的一项战略举措，在我国改革开放进程中具有里程碑意义。

2014年3月，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在参加十二届全国人大二次会议上海代表团审议时强调，建设自由贸易试验区，是党中央为推进新形势下改革开放提出的一项重大举措。要牢牢把握国际通行规则，加快形成与国际投资、贸易通行规则相衔接的基本制度体系和监管模式，既充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，又更好发挥政府作用。要大胆闯、大胆试、自主改，尽快形成一批可复制、可推广的新制度，加快在促进投资贸易便利、监管高效便捷、法制环境规范等方面先试出首批管用、有效的成果。

2013年9月，国务院印发《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》。2019年，国务院印发《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》。2023年7月，国务院印发《关于在有条件的自由贸易试验区和自由贸易港试点对接国际高标准推进制度型开放的若干措施》，提出率先在上海、广东等具备条件的自由贸易试验区和海南自由贸易港，统筹开放和安全，构建与高水平制度型开放相衔接的制度体系和监管模式。

一粒良种，可以播撒希望；一株新苗，可以长成大树。运行十年，上海自贸区枝繁叶茂：至2022年底，累计新设企业8.4万户，是前20年同一区域的2.35倍。累计新设外资项目逾1.4万个，累计实到外资586亿美元，相当于每分钟就有逾一万美元的实到外资“到账”。全国范围内，已设立21个自贸区及海南自由贸易港，覆盖51个城市和海南岛全岛，向全国复制推广302项制度创新成果，形成了覆盖东西南北中，统筹沿海、内陆、沿边的高水平改革开放新格局。

如今，上海自贸区已经成为深化改革的试验田、制度型开放的先行者、深度融入经济全球化的重要载体。

党的二十大报告提出：“实施自由贸易试验区提升战略”。站在新的起点上，上海自贸区将继续发挥制度创新“头雁”效应，率先对接国际高标准经贸规则，推进高水平全方位制度型开放；强化创新引领，加快培育具有更强国际竞争力的产业集群和产业生态，更好发挥新时代改革开放新高地的示范引领作用。

空中远眺中国（上海）自由贸易试验区陆家嘴片区（2023年3月3日摄）方喆摄

推动“苗圃变森林”，为国家试制度

自贸区是国家的试验田，不是地方的自留地；是制度创新的高地，不是优惠政策的洼地；是种苗圃，不是栽盆景。在上海自贸区走访，不少基层干部、经营主体表示，自贸区运行十年来，这三句话贯穿始终。

为国家试制度，深深镌刻在自贸区的成长基因里。

——从投资贸易到政府改革，302项自贸区制度创新成果近半数源自上海或同步先行先试。

外商投资负面清单，是上海自贸区成立后推出的一项重大改革措施。“从正面清单管理模式到负面清单管理模式，这是一个划时代的改革。”在接受《瞭望》新闻周刊记者采访时，一直关注自贸区改革的上海交通大学上海高级金融学院副院长张湧表示，负面清单蕴含的“法无禁止皆可为”理念，有助于充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。

近年来，由上海自贸区首创的外商投资负面清单逐年变短。来自商务部的数据显示，自贸区外商投资负面清单经过7次缩减，条目由最初的190项缩减到现在的27项，制造业条目已经归零，服务业开放持续扩大。从投资贸易领域的外商投资负面清单、国际贸易单一窗口，金融领域的自由贸易账户，到政府职能转变领域的商事登记制度改革、“一业一证”改革，国家层面复制推广的302项制度创新成果中，上海首创或同步先行先试的事项占比近50%。

上海市委常委、浦东新区区委书记、上海自贸区管委会主任朱芝松表示，上海自贸区及临港新片区的制度创新成果主要体现在四个方面：一是对标国际高标准经贸规则，推进高水平制度型开放。二是坚持要素市场化改革方向，增强全球资源要素配置能力。三是加强政府自身改革，提升治理现代化水平。四是聚焦产业发展所需创新制度供给，增强高质量发展新动力。

美安康质量检测技术（上海）有限公司是上海自贸区挂牌后的第一家外商检测认证机构。“2013年以前我在美国工作，那时就有一个梦想，要利用先进的检测认证技术，服务国内消费者从‘吃得饱’向‘吃得好’转变。”美安康执行总裁斯榕回忆。2014年上海自贸区推出第二批扩大开放31条措施，正式放开了外资认证机构的准入，原先需要2个月的核准周期缩短为2周的备案周期，美安康仅用半个月就拿到了营业执照，目前已在上海自贸区金桥片区、海南自由贸易港等区域落地经营。

——从“一枝独秀”到“你追我赶”，催动全国范围开放“雁阵”。

十年间，我国自贸试验区的建设布局逐步完善，先后6轮在全国范围内设立了21个自贸区，涉及21个省份的51个城市和海南岛全岛，共计67个片区。由上海“一个点”到东部“一条线”再到全国“一个面”，形成了覆盖东西南北中，统筹沿海、内陆、沿边的高水平改革开放新格局。

上海自贸区屡屡发挥先行先试作用，在国内率先推出一线“先进区、后报关”、区间“自行运输”、二线“批次进出、集中申报”等海关监管制度创新。建成运营上海国际贸易“单一窗口”，服务企业数超过60万家，支撑全国超1/4货物贸易量的数据处理。

“自贸区改革推动各地加快形成争先恐后抓开放的‘锦标赛’氛围。”复旦大学上海自贸区综合研究院秘书长尹晨说。

——从“物理扩区”到“功能扩区”，打造特殊经济功能高地。

增设中国（上海）自由贸易试验区临港新片区，是首届中国国际进口博览会上，中央交给上海新的三项重大任务之一。今年8月，临港新片区设立满四周年。落实中央要求，临港新片区初步形成了以贸易自由、投资自由、资金自由、运输自由、人员从业自由、信息快捷联通“五自由一便利”为核心的制度型开放体系。

“与2015年上海自贸区从外高桥扩展到陆家嘴、张江等区域不同，增设临港新片区，不仅是物理面积的扩大，更是一次功能扩区，目标就是打造特殊经济功能区。”上海财经大学教授孙元欣说。

除尘、外观修复、深度清洁……在临港新片区洋山特殊综合保税区的上海璞擎电子公司生产车间内，经过一系列操作，一批来自境外的旧电脑完成绿色再制造，贴上“再制造”产品标签，不久后就会运回进口地，售价仅为新机的五分之一到三分之一。

“我们落户之前，洋山特殊综保区还没有这样的业态。”璞擎电子总经理王文熹说。为企业开展新业务提供保障，临港新片区依托一体化信息管理服务平台，对入境货物实行精准监管。以璞擎电子的绿色再制造业务为例，每台旧电脑每个配件的序列号都可以在平台查询到，这种“颗粒度”极小的监管方式，确保产品“从哪儿来，回哪儿去”。

统计显示，四年来临港新片区主要经济指标逆势上扬，地区生产总值年均增长21.2%，规上工业总产值年均增长37.8%，全社会固定资产投资年均增长39.9%。

精耕创新“高产田”，为发展添动能

自贸区是改革“试验田”，也是发展“高产田”。制度创新加科技创新的双轮驱动，为区域发展注入了强大动能。

在上海自贸区带动下，浦东新区2022年实现地区生产总值1.6万亿元、规模以上工业总产值逾1.3万亿元，分别是2013年的2.5倍和1.5倍；累计认定跨国公司地区总部432家、外资研发中心突破250家，均占上海全市近一半比重。

——吸引中外人才，激活第一资源。

“十多年前，外国人如果想在中国从事证券行业，需要‘入乡随俗’报考中国证券从业资格证书，难住了不少国际金融人才。如今，浦东建立了国际金融职业资格证书认可清单制度，为吸引国际人才创造了条件。”谈到自贸区改革，摩根大通证券（中国）有限公司董事长朴学谦讲到了这样一个变化。

人才，是发展的第一资源。上海自贸区在国内率先实行更加开放便利的国际人才引进政策。早在2017年，浦东新区就成立海外人才局，颁出全国首张由自贸区管委会推荐申办的永久居留身份证（俗称中国绿卡）。如今，外籍高层次人才永居推荐“直通车”制度已覆盖浦东新区全域。同时，设立国际人才港，开设外国人来华工作和居留审批“单一窗口”，实现两证并联办理。发布境外职（执）业资格证书认可清单，清单内项目持证人员境外从业经历视同境内从业经历。

包括上海自贸区在内，当前浦东新区人才总量达到170余万，重点产业国际化人才占比超过4%。

“找寻宇宙中极大和极小间的关联，揭示自然界最基本和最深刻的规律”——位于张江科学城、聚焦基础研究的李政道研究所，清晰感受到上海自贸区对中外人才的吸引力。截至2022年底，李政道研究所已汇聚来自16个国家和地区的全职科研人员80人，全职学者全部有海外一流机构留学或科研经历，国际学者占比近40%。

——面向前沿领域，打造产业集群。

位于上海自贸区保税区域的星弈昂（上海）生物科技有限公司成立于2021年。在星弈昂的细胞建库间、分化扩增间里，随处可见科研人员忙碌的身影。从人员招聘、办公室装修、实验室建设到将研发产品推进至动物实验阶段，星弈昂只花了短短两年时间，创造了生物科技领域的“自贸区速度”。

星弈昂从事的细胞和基因治疗产业，是生物医药产业的前沿领域。除了标准化的厂房、良好的产业生态，大胆闯、大胆试的自主改革举措更是吸引星弈昂创始人王立群在自贸区创业的重要因素。

2022年11月，《浦东新区促进细胞和基因产业发展行动方案（2023-2025）》正式对外发布。同时，浦东还推出了医产融合创新策源平台，帮助创新药打通临床应用“最后一公里”。“政策供给到位，我们有信心推动细胞和基因治疗产业在现有基础上更上一层楼，让更多患者从中受益。”王立群说。

把“试验田”建成“高产田”，上海自贸区从企业痛点、行业堵点、监管难点出发，推动制度创新与优势特色产业更好结合，在创新链前沿、价值链高端、产业链关键发力，打造出多个在全国、全球有影响力的产业集群。

根据规划，上海自贸区所在的浦东新区，集成电路、生物医药、人工智能等三大先导产业的产业规模今年将提升到7500亿元以上。包括特斯拉在内，临港新片区的新能源汽车行业年产值已超过2300亿元，成为全球新能源汽车版图上的醒目地标。

——完善法治保障，构建创新生态。

今年7月开幕的2023世界人工智能大会上，百度智行、AutoX安途、小马智行三家企业15辆车获得浦东新区首批发放的无驾驶人智能网联汽车道路测试牌照，标志着浦东新区自动驾驶汽车真正迎来“无人化”阶段。

第四届进博会上，一款能根据个性需求调配出上千种唇色的“口红打印机”智能调色仪成了“爆款”。没过多久，上海消费者也能在柜台享受同样的量身定制化妆品。

从“未来车”驶上“快车道”，到个性化定制引领消费新模式，背后都有法治的保驾护航。全国人大授权上海市人大及其常委会根据浦东改革创新实践需要，制定浦东新区法规。目前，上海已先后制定颁布18部浦东新区法规，走出了一条立法引领推动改革创新的新路子。

为科技创新构建良好生态系统，除了完善法治保障，在事关产业发展的关键制度供给方面，上海自贸区落子声声：

率先开展集成电路监管创新试点，货物入库时间较以往压缩两个工作日；率先实施医疗器械注册人和药品上市许可持有人等制度，上市一类新药21个；推出生物医药特殊物品和研发用物品入境便利化试点，实现特定研发用物品高效便捷通关；深化智能网联汽车示范应用，区内自动驾驶开放测试道路已超500公里，我国自主研发的东海大桥智能重卡项目开启“真无人”测试，成为全球最长的自动驾驶商业化运营场景……

上海市浦东新区常务副区长杨朝表示，浦东将以自贸区建设十周年为契机，深化重点领域改革，打造营商环境综合示范区。

工作人员在特斯拉上海超级工厂总装车间生产线上作业（2023年5月12日摄）马宁摄

加大风险压力测试力度，为开放探新路

建立全国第一个国际贸易“单一窗口”，设立全国第一家外商独资医院、第一家外商独资公募基金公司、第一家外商独资汽车制造企业……挂牌十年来，上海自贸区和临港新片区诞生了若干个“全国第一”，在制造业、金融业等数十个开放领域，实现一批全国首创项目落地。

以开放促改革、促发展、促创新，这是上海自贸区一以贯之的路径。

——不断增强全球资源配置能力。

自由贸易账户，是上海自贸区的一大制度创新。十年来，上海自贸区内的金融机构累计开设14.4万个自由贸易账户，办理跨境结算折合人民币142万亿元，为企业开展全球化运作提供了有力保障。

“去年4月，我们有一个较为紧张的购船需求，需要在五一节前完成付款。如果无法及时付款，需要承担每天2万美元的违约金。依托浦发银行的自由贸易账户体系，我们仅用3天就完成了资金换汇、付款。”谈起当时的情形，位于浦东的一家航运公司财务负责人记忆犹新。

浦发银行联洋支行行长刘凯说，依托自贸区的金融改革，浦发银行协助航运企业申请了跨境双向人民币资金池，打通了企业跨境资金调拨瓶颈。得益于自贸区的跨境结算便利化服务，企业的购船计划得到了充分资金保障，境外业务得以快速发展。

自由贸易账户是一个缩影。聚焦资本、数据、技术等要素的跨境流动，上海自贸区先后推出我国首个面向国际的金融资产交易平台——黄金国际板，累计招募国际会员99家，累计成交金额23.35万亿元；设立上海国际能源交易中心，上市交易我国首个国际化期货品种——原油期货，“上海金”“上海油”“上海铜”等上海价格国际影响力日益提升；位于上海自贸区内的上海证券交易所先后推出“沪港通”“沪伦通”等，开通中日ETF互通，金融市场互联互通取得重要进展，全球资源配置能力不断增强。

——与中国国际进口博览会、“一带一路”倡议等重大开放举措形成联动。

已经连续两届亮相进博会的“文物艺术品板块”，今年将继续出现在第六届中国国际进口博览会的消费品展区。近日，上海自贸区国际文化投资发展有限公司正式发布了这一消息。

据介绍，本届进博会“文物艺术品板块”依然亮点纷呈：展区面积逾3000平方米，为历年之最；新增艺术展商9家，国际知名顶尖画廊——佩斯画廊和厉蔚阁画廊位列其中；世界三大拍卖行佳士得、苏富比、富艺斯将三度同台亮相。

文物艺术品保税展示交易、进博会五件免税、海关远程查验……上海自贸区国际文化投资发展有限公司总经理谭翼说，依托自贸区的诸多制度创新，海外文物艺术品在保税区走通了通关、进境、展示、交易、代理、免税、交割、结算等一整套流程。2022年从这里进出境的文物艺术品达6320件（套），总货值约110亿元人民币。上海自贸区已成为国内文物艺术品交易的功能高地。

与此同时，上海自贸区持续强化服务“一带一路”建设功能，推动共建“一带一路”国家检验检测结果采信与认证机构互认，上海自贸区“一带一路”技术交流国际合作中心中东分中心、东南亚分中心、东亚分中心相继揭牌，上海自贸试验区国别（地区）中心涵盖14个国家和地区，充分发挥进博会溢出效应，扩大优质商品进口。

——全面对接CPTPP和DEPA，提升国际规则衔接能力。

商务部国际贸易经济合作研究院副院长崔卫杰认为，上海自贸区建设的十年，是不断创新、不断突破的十年，是中国推进高水平对外开放的重大原创性实践。不论是在开放模式上，还是在推进方式和具体成效上，都取得了令人瞩目的成绩，在逆全球化思潮抬头背景下，通过自主开放为推动构建开放型世界经济作出了重要贡献。

面向未来，自贸区战略将继续提升。上海市发展改革委副主任阮青表示，实施自由贸易试验区提升战略，一个关键就是着力提升国际规则衔接能力。未来，上海自贸区将全面对接《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）等国际高标准经贸规则，聚焦贸易自由便利、扩大外资市场准入、数据跨境流动、“边境后”规则贯通等重点领域先行先试，不断丰富测试样本和试验内容，为各类经营主体投资创业营造良好环境。

上海市委书记陈吉宁提出，以上海自贸区成立十周年和自贸区提升战略为契机，对标国际最高标准、最好水平，加强主动谋划和系统设计，深化集成性改革和制度型开放，找差距、强弱项、拉长板，尽快形成自贸区新一轮建设行动方案，打造新时代改革开放新高地。

凡是过往，皆为序章。未来，上海自贸区和临港新片区将坚持以制度创新为核心，以可复制可推广为根本要求，在更深层次开展更大程度压力测试，继续为全面深化改革和扩大开放探索新路径、积累新经验。

文字：王永前 杨金志 何欣荣

编辑：倪竹馨

资料：瞭望 新华社

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