2020年6月21日南风窗发文《山东合村并居的真实情况》，开始质疑山东的一场狂飚运动。作者 | 武汉大学中国乡村治理研究中心研究员 吕德文
近几个月，许多山东农民被突如其来的疫情和合村并居搞得五味杂陈。
所谓合村并居，就是拆除农民住房、合并原有村庄，建立新型农村社区，让农民集中住进楼房。
如果说疫情还只是一场天灾，人们还可以躲在温馨的家园迎来黎明，阴霾终会过去。那么，合村并居就像是一场人祸，它来势汹汹，不讲人情。它对农民的心理冲击，怕是会伴随终身。
甚至，对许多普普通通的农民来说，何时能适应新秩序，还是未知数。
这段时间，山东一些地区的合村并居运动，被广泛关注。有一个网友说：
“解放后，历次经济危机，中国都能顺利度过，这是为什么？只有一个原因，就是中国有八亿农民，平时大量农民进城务工，危机出现后，有家可归，有田可种，中国农民纯朴诚实，能吃饱饭就很满足。如果农民失去了土地，特别是失去了宅基地，没有了自己的窝，万一再出现经济和战争危机，中国必乱，所以……一定要考虑周全，切不能被地方官员制造的假政绩蒙住眼睛。”从目前来看，以农村新社区建设为名的农民上楼运动，效果并不好，拆农民房子、拔农户的根，农村失去了“稳定器”功能。农村发展有其自身的规律，农户也有其自身理性的考量，政府切不可替农户做主，尊重农民意愿不是一句空话。改革开放以来，农户生计主要的变化是劳动力进城务工经商，农业成为一项“副业”，由中老年人经营，形成以代际分工为基础的半工半耕的收入结构。即使全家进城务工甚至进城购了房子，也还要保留土地承包经营权、宅基地及住房，不轻易放弃，这也是国家“三农”政策一直支持的。农民自己也认识到，在很长的一段时间，他们并不能在城镇成为体面的“新市民”。这是收入水平决定的，与户籍身份无关。从2008年的金融危机，到2020年突发性公共卫生危机，农民工外出务工受阻，农村依然稳定，农民依然不慌。这是因为农民家里有地，手中有粮，还有农村房屋。这些条件看起来很简单，却十分重要，可以化解各种突发性危机。合村并居会不会出问题？以在山东比较落后的菏泽地区为例。据菏泽市市委书记介绍：“菏泽位于鲁西南，是山东省欠发达城市，目前仍有61.4万人脱贫享受政策，占全省三分之一，需要兜底帮扶的人口超过30万人。”菏泽地区农业经营是农户主导的，宅基地更是农户最重要的生存条件。不仅宅基地及其上的住房是农户最主要的财产，而且是小农生产最重要的空间条件。农户生产用的农机具要地方保存、农户的生产资料和农产品要地方存放。一些农户还有自给自足的庭院经济，养几只鸡鸭、养一头猪。这是惬意的农家生活。菏泽宣称全域合村并居，推动农户进入新社区集中上楼居住。由于对农民原来房屋的评估低，农民上楼需要贴钱，几万元到十几万元不等。农民肯定是不乐意的。笔者到山东调查多次。山东地区有强政府的传统，几乎是没有政府干不成的事情。在政策实施过程中，采用软磨硬泡，调动人情、面子，想各种办法让农户签字。少数农户不签字，本人甚至亲属都要承受压力。农户不愿意进入新社区有很多原因。积累一辈子财富建的农村小院没有了，还需贴钱购新楼房；生活方式突然改变了，生活成本增加了，尤其是老年人不能接受；居住面积变小了，农业耕作不再便利等。这些都是显然而见的。总之，农户原来的生产生活方便伴随上楼根本改变了，农民要变成了在村庄中的“市民”了。一篇2016年的报道转述了菏泽市委副秘书长、农工办主任房忠宪的话说：“农民住进社区，生活条件改善的同时，生活成本也提高了，如果还是依靠传统的农业生产，怕是难以维持。所以，‘票子’从哪里来，是农民最关心的问题。对此，菏泽的抉择是‘两区同建、两化同步’，即农民生活居住社区化、农村产业发展园区化。提出把特色产业园区作为新型农村社区的根本支撑，同步规划建设农村社区和产业园区，一步到位实现‘农民生产方式与生活方式同步转变’。”问题是产业建设是很难的，况且还是在小城镇，这不是“画饼充饥”吗？菏泽历届领导，不是天天都在操心发展产业吗？几十年发展产业都没有成功，依然是落后状态，凭什么现在就能发展起来？再说了，好几年都过去了。山东的“两区同建”，搞成了几个呢？发展产业并不是靠地方政府主观意愿就能实现的。不顾实际条件，把村庄拆掉，把农民集中居住到新社区，地方政府立马遇到的一个问题是农民的生计问题。当下中国经济发展遭遇突发性公共卫生危机叠加中美贸易战，2020年是艰难的一年。当农民外出务工不可能，返村种地也失去了条件，地方政府有能力兜底？农村相对于城镇落后的问题，需要通过发展慢慢解决。以为通过折腾农村、折腾农民，以为就能解决贫困问题，就能农业农村现代化、就能乡村振兴，那就大错特错了！近年来，笔者在全国各个地区调研，发现了多个地区在推动农民上楼集中居住。地方政府都在运用一个叫做“土地增减挂钩”的国土政策。这是当前土地政策的大误区。地方政府及舆论普遍认为宅基地蕴含了很大的财富，农民是抱着“金饭碗”讨饭吃，农民致富的关键是盘活宅基地，宅基地制度改革就是允许宅基地交易。事实上，宅基地就是一块农民自用、用于自建住房的土地，是国家用于保障农户获得居住保障的土地。在欠发达的菏泽，长期以来宅基地就是免费审批的，农村宅基地转让的价格也不高，何来的金饭碗？具体到菏泽的农村新型社区建设。地方政府面临的庞大的建设资金问题，按照120平方/户，不计土地成本，建设成本至少支出20万元以上。如果社区基础设施高标准配套，那么一户30万元以上。一个村庄500户，就需要1.5亿。本来是贫困县，地方财政没有钱，中央和省的项目资金也没有这块投入，那么钱从哪里来？由此，菏泽希望上级政府将之列为“全域土地综合整治试点”。成为试点，意味着项目资金，意味着允许地方扩大土地增减挂钩规模，可以获得更多土地收益。时间不等人，土地增减挂钩项目收益还很遥远，政府的规划时间却很短。为了能够尽快取得成绩，菏泽希望国家给予80亿元的“乡村振兴专项债券额度”，还希望国家开发银行、农业发展银行参照棚户区改造政策，设立专项贷款支持。等等。然后，地方政府用腾退出来的土地指标交易价款还债。土地增减挂钩政策，简单来说，就是农村建设用地退出和城镇建设用地退出相挂钩。农村建设用地退出，主要是宅基地的退出，意味着要拆农房，需要补偿。钱就从使用土地增减挂钩指标的城镇建设用地的收益来。土地指标并不是说腾退多少，就有多少财富。土地指标的落地需要有经济发展需求来消化。很多地方政府企图利用土地增减挂钩推动大规模集中居住的政策都失败了。难道菏泽就能够成功？菏泽是贫困地区，本地消化不了这些土地指标的，只有发达地区、中心城市才能使用一部分。山东有多少个发达城市，能够消化菏泽、德州、聊城、临沂等等这么多计划搞合村并居的地方？仅仅一个菏泽的农村拆除，这就需要数百亿上千亿的资金，哪个城市出得起？哪个城市愿意出？不仔细算好这些账，不仅会引起农村社会稳定，还会背负巨大债务，引发财政危机。最后说一句，哪个金融机构会冒风险，配合地方政府搞这种只有投入而很难见收益的合村并居项目？一些地区打的如意算盘注定是要落空的。一位菏泽基层干部的声音
贺雪峰：山东合村并居将导致地方财政破产
山东计划在全省推进以拆农户房子为目的的合村并居。先行试点的菏泽、聊城、滨州、临沂、德州等地区，已经开始了大范围强推，普遍侵害了农民利益，引发了农民强烈不满。我本人5月12日和6月11日分别在“今日头条”发表两篇评论：“山东合村并居何必拆农民房子”和“山东大范围合村并居可能造成系统性风险”，在很短时间就有几百万阅读量和数万条跟贴，充分说明了山东合村并居政策问题的严重性。威逼利诱搞株连逼迫农民签字同意拆房子，多地疑似发生因拆房子导致农民自杀，全体村民按手印请愿不拆房子，以及大量房子被拆只能住搭帐篷和平时期农民成了难民的视频和照片，都充分说明了山东推进的以拆农民房子为目的的合村并居，已严重损害农民利益。在新时代出现如强大面积侵犯农民利益的恶性事件，令人震惊。率先在山东省大范围推进合村并居强拆农民房子的菏泽市，计划在最近几年完成全市合村并居。菏泽市委书记张新文说：“菏泽市将科学制定总体推进实施方案，计划利用5至8年时间，高质量全面完成新型农村社区建设任务”。张新文承认：“具体工作中，菏泽市也面临不少困难和问题。比如，规划还比较散，市场化程度不够，启动资金缺口问题尤为突出”（菏泽市委书记张新文：“建议支持菏泽市创建乡村振兴齐鲁样板国家综合试验区”，人民日报社山东分社官微东岳客，2020年5月25日）。下面我们就简单地讨论一下张新文书记所说“启动资金缺口问题尤为突出”的问题。菏泽是山东经济最落后的地区，有800多万人口，200多万农户，也就有200多万栋农宅。按张新文的数据，“菏泽市村居占地高达200万亩”，合村并居，拆农民房子，就可以节约出这200万亩村居占地（即农民宅基地）的绝大部分，比如150万亩，这样节约出来的村居占地，就可以通过“城乡建设用地增减挂钩”置换成城市建设用地指标，再将建设用地指标在市场上交易出去（因为增减挂钩指标只能在省内交易，菏泽拆农民房子形成的新增城市建设用地指标就只能卖给相对富裕的青岛了）。目前菏泽在计算拆农民房子和建新型农村社区时，是按拆农民房子可以形成城市建设用地指标，每亩指标可以至少卖25万元来算帐的。按每亩25万计算，拆农民房子形成150万亩“增减挂钩”指标，就可以产生出来3750亿元卖指标的收入。有了这个巨额卖指标的收入，菏泽就有财力去拆农民房子，去建新型农村社区了。现在的问题是，菏泽拆农民房子形成的增减挂钩指标卖给青岛，青岛需要得了吗？整个山东省一年的城市建设用地最多也就10多万亩，且基本上都是由国家下达的计划建设用地指标。可以说，无论是山东省还是青岛市，都并不缺城市建设用地指标。国家为了保证城市发展和经济发展，每年都按地方经济发展需要提供无偿下达的城市建设用地指标。为了避免地方政府浪费土地资源，国家下达的建设用地指标相对偏紧，也因此允许地方通过做增减挂钩项目形成少数地方调剂指标，这个调剂指标不能超过国家正式下达指标的10%，山东省全年大概也就一万亩。现在一个菏泽市就可以形成150万亩新增增减挂钩指标，可以为整个山东省用150年，相当于整个山东省城市建设用地计划年度指标的10倍以上。不仅菏泽正在通过拆农民房子形成增减挂钩指标，而且整个山东省十六个地市都正在规划合村并居，通过拆农民房子来形成增减挂钩指标，如此之多的指标，不要说青岛需要不了，山东省需要不了，就是全国也需要不了。也就是说，菏泽拆农民房子所形成的增减挂钩指标根本不可能卖得出去，也就根本不可能按每亩25万元换回建设农村社区的经费。张新文认为，菏泽市面临的问题只是“启动资金缺口问题尤为突出”，他以为，只要将农民房子拆掉了，将农民宅基地复垦出来形成了增减挂钩指标，指标交易出去了，建设农村社区的经费就换回来了。拆了农民房子，建设了农村新型社区，什么代价都没有付出就办成了一件利国利民的大好事。他却不知道，菏泽将农民房子拆掉了，形成的海量增减挂钩指标卖不出去，建农村社区根本就不可能有钱投入，农民将流离失所，后果不堪设想。菏泽市乃至山东省的想法或许是，只要将农民房子拆掉了，形成了增减挂钩指标，就不怕指标没有地方要，也不担心指标卖不出去。因为城市建设总是需要建设用地的。现在不需要将来也会需要的。山东因此以让省土地储备中心按比如每亩25万元来收购菏泽拆农民房子形成的增减挂钩指标，土地储备中心以土地指标向国开行抵押贷款获得收储增减挂钩指标所需资金。问题是，当前整个山东城市建设所需指标每年也就在10万亩左右，绝大多数是国家无偿下达的计划指标，且再过几年山东城市化就已完成，不再需要新增城市建设用地，而山东全省拆农民房子可以形成的增减挂钩指标至少也有上千万亩，这个指标数比目前山东全部城市建设用地还要高数倍，也是山东完成城市化所需要使用建设用地数量的十倍以上，山东省土地收储中心如果收储这些增减挂钩指标，肯定是不可能卖出去的。只要山东省土地收储中心还具备起码理性，就不可能花钱收储菏泽拆农民房子所形成的增减挂钩指标，只要国开行还有起码理性，就不可能接受增减挂钩指标抵押来发放贷款。山东已经将农民房子拆了，建设新型社区就只能靠地方财政负担。在地方财政连发工资都困难的当下，再出钱建设农村新型社区，山东地方财政马上就会破产了。现在的问题是，菏泽已经大面积拆农民房子，且采取了强制手段。新建社区却仍然八字没有一撇。农民成了无家可归的难民。如果山东全省都开始了拆农民房子的合村并居，山东省就一定会搞出大事来。可怕的是，山东省正在全力推进以拆农民房子为目的的合村并居。菏泽农民的房子都是菏泽农民用几代人心血积累建设的家园，他们祖祖辈辈住在那里。现在菏泽市强拆农民房子，给予农民补偿不足以在新建社区买一套小面积的单元房。从过去我们在山东调研的情况来看，所谓新型社区的楼房，建筑质量普遍很差，没有产权，没有住房维修基金，农民也交不起物业费，这样一来，之前农民住得好好的自家大院子被拆了，再另外花钱上楼，住房面积小，住房质量差，花钱多，远离土地，进行农业生产很困难，农民自然是不会满意的。农民不满意就找政府扯皮。山东全省数千万农民天天找政府扯皮，基层治理也将不堪设想。当山东拆农民房子不再局限于试点，而是在全省推开时，农民房子是被拆掉了，地方政府却不可能将增减挂钩指标卖出去，从而就不能再为农民建设哪怕质量很差的所谓新型社区，农民就成了真正的难民。在全省范围，将农民家庭几代人积累心血建设的家园拆除，就是将改革开放以来中国社会主义建设的物质成果拆除。如此巨大的社会主义建设的物质成果被人为毁灭，史无前例，不敢想象。在新冠疫情带来深度不确定性、国际关系极为敏感、中央一再强调新旧动能转换的特殊时期，山东省却下定决心拆农民房子，毁掉了难以数计的社会主义建设的物质成果，破坏了中国农村稳定与发展的根基，其中的问题显然不只是资源浪费、财政破产这么简单。入群、合作,请注明