广州市规划院空间规划实践
背景：我国在国土空间用途管制方面，长期处于国土、建设、林业、农业、水利等部门的条块分割、交叉管理之下。各地除了普遍存在“两规”（指城乡规划、土地利用规划）建设用地的差异问题外，受技术标准、权籍不清、补贴政策等原因影响，耕地、林地、园地、牧草地、湿地、荒地等各种类型的非建设用地之间也是矛盾重重，严重影响了自然资源的统一管理，成为实现全域“一张蓝图”管控的巨大阻碍（如下图）。
宁夏回族自治区非建设用地差异情况
济南市南部山区非建设用地差异情况
榆林市矿产资源和水资源差异冲突情况
2015年，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》提出：到2020年构建起由自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度等八项制度构成的产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系，推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化，努力走向社会主义生态文明新时代。
2017年，习近平总书记在十九大会议上指出，实现全民所有自然资源资产所有者职责、所有国土空间用途管制和生态保护修复职责、监管城乡各类污染排放和行政执法职责的“三统一”。
2018年3月13日，第十三届全国人民代表大会第一次全体会议审议通过了《深化党和国家机构改革方案》，自然资源部组建，并于4月10日正式挂牌。
我院（广州市城市规划勘测设计研究院）长期从事“多规合一”和空间规划领域工作，足迹遍及广东、宁夏、云南、福建、山东、江西、江苏、浙江、山西、陕西等多个省市。在此过程中，逐渐总结提炼出一套面向自然资源统一管理的全域用途管控的空间规划技术方法。
统一标准，解决自然资源属性认定的深层次矛盾
矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、海域、滩涂等各类自然资源，此前主要分属于我国国土资源部、环境保护部、水利部、农业部、国家林业局等多个部门分片管、分行业管，职能交叉重叠。
在资源的划分认定上，往往以资源主管部门的用地分类标准为主要依据，而现行各部门用地分类标准所存在的一系列问题，成为自然资源资产管理体制建设的掣肘之一。
因此，面向自然资源统一管理的全域用地管制第一要求，便是建立统一的全域用地分类标准，实现自然资源属性唯一的类型认定。
2014年，我院在四部委市县“多规合一”试点之一的佛山南海区“多规合一”试点中，探索了土地用途四级分类体系，为各类空间规划发出“一个声音”提供了基础。
该分类标准协调整合了土地规划用途分类标准和城乡规划用地分类标准，一级类与土地规划用途分类三大类相衔接，包括农用地、建设用地、其他土地；二、三级类与土地规划的用途分区相衔接；四级类与城乡规划用地分类相衔接。通过四级分类体系，实现了覆盖全域的土地用途唯一属性。
《佛山市南海区国土空间综合规划》用地分类标准
《佛山市南海区国土空间综合规划》实现了四级地类的空间落图
2016年，宁夏空间规划实践在充分结合地方土地利用特色的基础上，以土地实际使用的主要性质或规划引导的主要性质为主要分类依据，辅以土地的经营特点、利用方式和覆盖特征等因素，对各部门现行规划用地分类标准的各类用地进行重新拆分、归并和定义，形成“两大类+四层级”的全域用地分类标准，涵盖一级类2个、二级类11个、三级类39个、四级类63个。
同时，为避免新旧分类体系难以衔接、造成混乱，自治区空间规划用地分类还建立了与现行用地分类标准的对照转换关系。
宁夏空间规划用地分类标准制定思路
生态优先，构建以资源环境承载能力为基础的全域管控体系
资源环境承载能力，是指在自然生态环境不受危害并维系良好生态系统前提下，一定地域空间可以承载的最大资源开发强度与环境污染物排放量，以及可以提供的生态系统服务能力。
通过资源环境承载能力评价，可以更加清晰地认识不同区域国土空间的特点和属性，开发现状、潜力和超载状况，从而实施差异化的管控与管理措施。以资源环境承载能力硬约束为基础，构建面向全域的空间管制体系。
南海“多规合一”试点在资源承载力评估的基础上，以底线思维、促进节约集约用地为指导思想构建了由控制线构成的空间管制体系。规划判别生态安全格局，确定生态控制线的边界范围；突出保障耕地和基本农田任务，划定了基本农田保护红线。在底线的基础上，对建设空间进行了统筹考量，重点对存量空间提出更新改造策略。
面向空间管控的控制线体系
宁夏空间规划在国家十三部委联合发布的《资源环境承载能力监测预警技术方法（试行）》基础上，结合自身实际，形成涵盖土地资源、水资源、环境污染、生态系统、城市水气环境、种植业区域、牧业区域、水源涵养等全方面多要素的资源环境评价体系。以此为基础，采用相关基础地理信息数据或遥感影像进行精细化处理，结合主体功能定位，经上下反复协调确认后，最终形成三区划定方案，从而构建起“三区三线”全域空间管制体系，作为用地差异协调的基础。
宁夏空间规划“三区三线”全域空间管制体系
落实供给侧改革，以目标战略引领资源有效配置
我院在四部委市县“多规合一”试点之一的湖南省临湘市“多规合一”和浙江德清“多规合一”试点中探索了战略引领下的资源配置方式。规划优先制定城市发展的战略目标，因此为引领，设定保护和发展指标体系，引导生产、生活、交通。设施等建设要素和山水林田湖草等非建设用地布局，并通过项目策划落实发展和保护目标，实现资源的有效配置。
资源配置传导图
浙江德清县非建设用地规划图
实事求是，制定多方参照、逐级判断的用地差异协调处理机制
在全域空间管制体系的基础上，对建设用地与非建设用地、非建设用地内部等各类差异进行处理。
建设用地与非建设用地差异处理重点，是对生态空间、农业空间内的建设类型负面清单进行退出，同时对城镇空间内的国家与省级重点建设项目进行优先保障。
非建设用地差异处理遵循生态优先与耕地保护并重的理念，最大程度协调林地与牧草地、基本农田、耕地后备资源等的差异，依据林地类别、林业保护级别、永久基本农田、耕地后备资源等梳理归类，按照法律规定的优先保护等级，以逐级归类的方式对非建设用地内部差异进行处理。
对于争议地块，以当前用地实际情况为参照，依托地理国情普查等现状基础数据，在部门间充分沟通协调基础上，实事求是综合确定土地的唯一用途。
宁夏空间规划用地差异处理示意图
宁夏平罗县非建设用地差异处理结果示意图
强化保障，探索支撑国土空间用途管制制度实施的政策体系
国土空间用途管制制度的实施，需要自然资源产权制度、全民所有自然资源资产有偿使用制度、自然资源统一确权登记制度、生态保护补偿制度等相关政策提供支撑，建立起一套以利益平衡为导向，资源资产化管理为目标的政策体系。
在南海“多规合一”试点中，强化了相关政策对空间规划实施的基础性作用，探索了基本农田阶梯式补偿、集体经营性用地入市、土地发展权（指标）的交易制度等政策保障。
在基本农田方面，南海区提出探索农田的阶梯式补偿，对“耕保型”村庄进行转移支付；在集体经营性用地入市中，探索多元化的入市形式，土地增值收益共享；在"三旧"改造中，探索土地发展权（指标）的交易制度，引导空间建设集中。
土地发展权（指标）的交易制度示意图
结语：在生态文明体制改革方向的指引下，我院结合多个“多规合一”、“空间规划”试点实践，尝试探索了统一全域国土空间用途管制的技术手段和实施机制。
其从统一用地分类标准入手，厘清各部门自然资源管理事权。构建了“资源环境承载能力评价——目标战略引领——全域空间管制体系——用地差异协调——资源配置”的方法流程，制定了多方参照、逐级判断的用地差异协调处理方法，并探索了支撑国土空间用途管制制度实施的相关政策。对于自然资源的统一管理与“多规合一”、“一张蓝图”的实现，给出了实践方案。
站在自然资源部成立的新的历史节点，这一技术方法和实施机制将会进行新的发展和完善。
本文作者：朱江、杨箐丛、詹浩（GZPI国土与空间规划设计所）
图文编辑：GZPI办公室