全国人大授权上海制定浦东新区法规，比照特区立法，意味着什么

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今天（6月10日）下午，十三届全国人大常委会第二十九次会议表决通过了关于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定。

《决定》规定，授权上海市人民代表大会及其常务委员会根据浦东改革创新实践需要，遵循宪法规定以及法律和行政基本规则，制定浦东新区法规，在浦东新区实施。根据本决定制定的浦东新区法规，应当依照立法法的有关规定分别报全国人大常委会和国务院备案。浦东新区法规报送备案时，应当说明对法律、行政法规、部门规章作出变通规定的情况。

“浦东新区法规”是什么性质的法规？这次授权对上海意味着什么？记者专访了上海市人大常委会法工委主任丁伟。

这次立法授权是比照经济特区法规。

解放日报 ·上观新闻：这个《决定》的核心内容是什么？

丁伟：《决定》共有三条，第一条是基本原则，明确了被授权主体，即授权上海市人大及其常委会制定浦东新区法规。其次，明确了授权制定法规的权限要求，即根据浦东改革创新实践需要，遵循宪法规定以及法律和行政基本规则，制定浦东新区法规。第三，明确了授权制定法规的实施范围，浦东新区法规只在浦东新区范围内有效。

第二条是关于授权制定法规的备案审查。为了维护国家法制统一，要求上海市人大及其常委会应当依照《立法法》的有关规定，将浦东新区法规分别报全国人大常委会和国务院备案。而浦东新区法规报送备案时，应当说明对法律、行政法规、部门规章作出变通规定的情况。

解放日报 ·上观新闻：像这样的立法授权，此前有过先例吗？

丁伟：我们国家实行两级立法，一个是全国人大及其常委会；一个是省、直辖市、自治区一级，依法享有地方立法权。

根据2015年修改后的《立法法》，280多个“设区的市”也享有地方立法权。但这个立法权不是完整的立法权，只是部分立法权。根据《立法法》第72条，设区的市可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，也就是说，“设区的市”只能对这三个领域的事项进行立法，另外，“设区的市”制定了地方性法规后还不能生效，还要经省级人大常委会批准后才生效。

除此之外，我们还有特殊立法，一个是民族自治地方立法权，一个就是特区立法。此前，全国人大也特别授权几个经济特区立法，即广东的深圳、汕头、珠海，福建的厦门，以及海南省，都享有经济特区立法权。

解放日报 ·上观新闻：此次授权上海人大制定的浦东新区法规，属于什么性质的立法？

丁伟：司法部部长唐一军在作《决定》草案相关说明时表示，建立完善与支持浦东大胆试、大胆闯、自主改相适应的法治保障体系，比照经济特区法规，授权上海市人大及其常委会根据浦东改革创新实践需要，遵循宪法规定以及法律和行政基本规则，制定法规，可以对法律、行政法规、部门规章等作变通规定。

“比照经济特区法规”，这就是给上海地方立法赋能扩权，在浦东新区行使相当于经济特区的立法权。

特区立法最大的特点就是“变通”

解放日报 ·上观新闻：特区立法与一般立法有什么区别？

丁伟：特区立法权最大的特点就是可以“变通”。《决定》规定，浦东新区法规报送备案时，应当说明对法律、行政法规、部门规章作出变通规定的情况。这是《立法法》关于经济特区立法的特殊要求。《决定》说明里也指出，比照经济特区立法，可以变通适用。

经济特区立法权的基本特征就是立法变通权，其变通规定在本经济特区范围内相对于法律、行政法规具有优先适用的效力。经济特区法规只有一个前提，即遵循宪法规定以及法律和行政基本规则，就可以对法律、行政法规进行变通。这是特区立法很大的优势，体现了“特事特办”。

解放日报 ·上观新闻：全国人大的此次授权，对上海意味着什么？

丁伟：这是全国人大常委会首次授权非经济特区的上海变通适用国家法律、行政法规，这是新时代我国立法制度的又一次重大变革创新，进一步拓宽了“重大改革于法有据”的法治路径，这意味着经历了41年的上海地方立法进入了行使比照特区立法权的崭新时期，上海地方立法进入高光时刻。

此次授权后，上海就拥有两类不同性质的立法，一类是依职权的省级人大立法，适用于全上海；一类是特区立法，根据全国人大常委会授权，行使制定浦东新区法规的立法权，专门为浦东制定的法规。

浦东新区不是特区，但是上海人大在浦东新区行使相当于经济特区的立法权，且适用于浦东新区的立法有特定的名称——“浦东新区法规”，这是前所未有的，“浦东新区法规”也变成新的特定概念。

解放日报 ·上观新闻：《决定》的出台，对浦东打造社会主义现代化建设引领区有什么意义？

丁伟：上海肩负着改革开放排头兵、创新发展先行者的使命和责任，很多改革是在现有法律制度都没有的情况下进行探索的。改革决策和立法决策协调同步，这是上海改革的特点。2013年中央把首个自由贸易试验区的先行先试放在上海、放在浦东，国务院提请全国人大常委会授权对相关法律、法规在自贸试验区调整适用作出决定，这在当时的《立法法》中找不到依据。决定作出后，在2015年修改《立法法》的时候，就把这个制度写进《立法法》修正案，固化了这一制度。

我们说，重大改革要于法有据，现在上海的改革发展又遇到新的问题。按照中央的要求，浦东要勇于挑最重的担子，啃最硬的骨头，为完成这一艰巨使命，浦东需要得到最有力的法治保障。根据党中央、国务院关于支持浦东新区高水平改革开放、打造社会主义现代化建设引领区的重大战略部署，需要建立和完善与支持浦东大胆试、大胆闯、自主改相适应的法治保障体系。全国人大的授权决定使得浦东新区开发开放的制度供给能力得到了前所未有的提升，也为浦东新区乃至整个上海的改革发展提供了前所未有的机遇。

解放日报 ·上观新闻：《决定》出台后，上海人大如何来承接这份授权？

丁伟：在市委的领导下，各项承接立法授权的工作正在积极开展之中，市人大常委会注重在立法全过程中充分发挥浦东新区的重要作用，用足用好这项立法权。接下来上海人大要做两件事，一个是贯彻实施党中央和全国人大的决策，出台一个相应的法律性决定，即上海市人大常委会关于加强浦东新区高水平改革开放法治保障 制定浦东新区法规的决定。

承接全国人大的授权，不但要加强能力建设，同时需要加强制度建设。经济特区立法的程序有其特殊性，现有的《上海市制定地方性法规条例》中还没有相关的制度，为贯彻依法立法的要求，上海市人大常委会要作一个决定，作为条例的补充，这是一个特别规定。

另外一件事是要出台比照经济特区立法的工作规程，来明确怎么来行使这份立法权。比如制定立法计划，制定相应立法需求清单等。

这两件事是上海人大承接全国人大授权所要做的制度建设。鉴于比照特区立法权的行使既需要立足当前，同时也应着眼长远，市人大常委会将同步建立常态化、长效化的立法工作制度。

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