《文汇报》专访上外学者汤蓓：前5起PHEIC始末，看中国疫情防控的国际合作
上海外国语大学国际关系与公共事务学院副研究员汤蓓
世界卫生总干事谭德赛在日内瓦时间1月30日晚将中国的疫情宣布为“构成国际关注的突发公共卫生事件（PHEIC，Public Health Emergency of International Concern）”，该新闻将国人视线引向了全球卫生治理。
世界卫生组织如何界定这场疫情的级别？与前5次“国际关注的突发公共卫生事件”相比，中国的新冠病毒肺炎有何不同？中国的防控会给全球卫生治理带来哪些影响？文汇报记者李念专访了上海外国语大学国际关系与公共事务学院副研究员汤蓓，汤蓓主攻国际组织和全球卫生治理研究。
PHEIC的宣布遵循了世卫组织内的专家委员会建议
文汇报：我注意到这次世界卫生组织总干事谭德赛宣布中国疫情为PHEIC时的依据是2005年制定的《国际卫生条例（2005）》。中国非典发生是在2003年，那时是如何处理的？
汤蓓：这次的条例是在2005年修订、2007年正式生效的，是在非典发生之后。2003年中国发生非典，世界卫生组织向全球通报，将中国部分地区定义为“疫区”，但其实“疫区”一词以及随之发出的旅游警告，并没有成熟的条例依据。非典爆发后，世界卫生组织对中国早期的应对提出了批评，后期当然因为中国政府的有力措施和透明化而赢得了肯定。
2005年《国际卫生条例》修订后，在处理公共卫生领域突发事件时，世界卫生组织没有采用批评成员国的态度，一般都是磋商与合作。2005年《国际卫生条例》对“疫区”一词也做了修订，常用“在领土上发生事件的缔约国”或“受影响的国家”来指称。列为“国际关注的突发公共卫生事件”需要几个基本标准：1，这是一起非常规事件；2，具有通过国际传播对其他国家构成公共健康的风险；3，可能需要国际协调一致的应对措施。当然，2007年之后，也有一些符合这一定义的疾病爆发并没有被界定为“国际关注的突发公共卫生事件”，例如2009年尼帕病毒爆发、2012年后的中东呼吸综合征病毒爆发。
和非典相比，这次疫情宣布的程序也有一点不同。2003年时的相关决定是由秘书处作出的，而2007年后总干事的决定全部都遵从了“突发事件委员会”的意见，这是一个由总干事负责召集高级别独立专家组。
文汇报：确实，世界卫生组织在23日召开了“突发事件委员会”会议，然后谭德赛就亲自来了中国。30日下午的讨论是第二次召开这个委员会会议。
汤蓓：这种“突发事件委员会”就同一事件多次召开会议的情况是很常见的。2019年的刚果（金）埃博拉疫情被宣布为PHEIC也经过了两次“突发事件委员会”的讨论才确认。2014年西非三国的埃博拉病毒疫情，最先拉响警报的是一个国际非政府组织“医生无国界组织”。世界卫生组织从3月份开始关注疫情，但一直到7月20日一名国际旅客将病毒从利比里亚带入尼日利亚、病毒国际传播风险增大后才开始考虑召集“突发事件委员会”。所以，世界卫生组织会根据疫情发展和传播的情况不断进行研判，其决定也会随时间推移发生改变。
疫情发展往往变幻莫测，国际社会对局部疫情也不可掉以轻心
文汇报：现在大家都知道在中国的新冠病毒肺炎是第六起PHEIC，此前有5起：2009年3月甲型H1N1流感、2014年脊椎灰质炎疫情、2014年西非三国埃博拉疫情、2015年巴西寨卡病毒，2019年7月宣布的刚果（金）埃博拉病毒疫情。我观察，都是发生在2009年之后，是否说明，那一年也就是世界金融危机之后，世界卫生组织对公共卫生事件的治理上了一个台阶，还是全球卫生的透明度和关联性更加密切了？
汤蓓：2009年这一时间节点的出现有一定的偶然性。在此之前世界卫生组织高度预警H5N1流感可能全球大流行并造成大量人员死亡。但是疫情的发展往往变幻莫测，难以预见，结果反而是比较温和的H1N1病毒成为了主导。一般来说，要确定为PHEIC需要比较严谨的判断。就拿2009年来说，当年也爆发了一些其他的跨国传染性疾病，但是只有H1N1流感被宣布为PHEIC。疫情被宣布为PHEIC后，国际社会高度关注，需要投入大量应对资源，因此世界卫生组织对于启动程序是十分谨慎的。当然，事后证明，H1N1病毒传播范围虽广、感染人数虽多，但死亡率并不高。甚至有一些公共卫生专家质疑世界卫生组织宣布该事件为PHEIC时高估了疫情的严重性。但无论如何，随着跨国交通的日益发达，病毒传播的速度也日益加快，一些局部爆发的疫情也可能引起广泛的国际影响，国际社会不可掉以轻心。
2009年甲型H1N1流感从墨西哥开始大流行
其他5起PHEIC各不相同，解除取决于病毒威胁程度和应对水平
文汇报：这5起PHEIC，解除的时间长短不一，快的是巴西寨卡只有9个月，而慢的H1N1流感长达17个月。如何来看解除时间的长短？
汤蓓：这主要是由病毒的威胁程度和应对水平决定的。一般取决于病原体能否找到、疫苗可有、传染性强大否、有无国际援助等多个因素。
2009年的始于墨西哥的H1N1甲型流感就是一种相对温和的自限性疾病，大部分病例无需任何治疗。而且由于流感疫苗开发技术比较成熟，H1N1甲型流感很快就有了防控手段。美国和欧盟都表态要向世卫组织和发展中国家捐赠疫苗。但是因为传播范围太广，遏制疫情就比较困难，许多发展中国家公共卫生体系薄弱，而发达国家之前承诺的疫苗援助也未及时到位，所以将近一年半之后才解除。
2014年西非三国的埃博拉疫情宣布为PHEIC时，虽然只有不到1800人感染，但由于当地救治力量薄弱，死亡率高达66%。成为PHEIC后，中国、美国等国家立即开展了国际援助，为抗击疫情贡献了很大的力量。而且，利比里亚还通过美国，积极推动安理会讨论疫情，宣布其构成“国际和平与安全的威胁”，因此很好地利用了国际力量。
再看2015年巴西的寨卡疫情。虽然寨卡病毒既无疫苗也无治疗手段，但是它的传播路径是十分明确的，主要通过伊蚊传播。而国际社会、特别是巴西，应对这种虫媒传播的疾病是很有经验的。早在世界卫生组织成立之前，洛克菲洛基金会就曾成功地通过大规模灭蚊运动的方式成功遏制了巴西的疟疾流行。加上第二年巴西要举办奥运会，也促使政府加大力度阻断传播途径，甚至动用了军队。因此，只用了9个月就宣布解除PHEIC。不过，由疫情带来的新生儿畸形对当地的公共卫生体系和社会福利体系带来的影响却将是长期存在的。
抗击新冠病毒肺炎（2019-nCoV）将面临很大挑战，疫苗有待开发，病毒传染性强，存在无症状的感染者等等。因此在没有有效的防控手段之前只能采取隔离等措施。如果疫情传播到欠发达的国家和地区，它们是否有足够的监测和应对能力、是否能够开诚布公地进行通报，都是很大的挑战。
2014年12月10日,中国医疗队援助西非抗击埃博拉疫情
新加坡、美国的措施是临时补充措施，可以理解但应当是暂时的
文汇报：这次疫情爆发后，新加坡和美国先后宣布了“14天内到过中国的任何国籍除本国永久住户不得入境”。你怎么评价这种措施，符合世卫组织的原则吗？
汤蓓：这次谭德赛宣布时就明确说明，“没有必要（针对新型肺炎）采取限制国际人员流动的措施，世卫组织不推荐限制旅行的措施。”新加坡和美国的决定是为了防止疫情传播所做的补充措施，虽然和世卫组织的建议相违背，但如果它们根据世界卫生组织的要求，主动及时（根据突发事件委员会建议，在采取措施后48小时内）地说明相关措施的公共卫生理由，我们应当表示理解。但是如果缺乏科学证据的支持，或者在疫情缓解或结束后依然采取这样的措施，那就是对《国际卫生条例》的破坏，对国际公共卫生安全的实现是非常不利的。
西非三国埃博拉疫情时期，世卫组织也不建议限制旅行和国际人员流动，但当时约有四十个国家采取了额外的贸易、旅行、交通限制措施。这样的弊端有，一方面会限制国际援助人员的招募，另一方面也打击了相关国家的经济，对底层人民的生计带来影响。在世卫组织里，有针对公共卫生事件发生时采取隔离限制措施的医学伦理，即必须基于科学依据、人道的原则，并且有期限、只针对当前事件。所以，这次疫情发生后，无论是在国内各地还是在国际社会处理时，都要依据这个原则，不能有地域歧视。
世卫组织有义务和其他国际组织合作干涉贸易保护等行为
文汇报：一般疫情发生后，该国会承受经济损失，这在全球卫生治理中是否有何说法？
汤蓓：世界卫生组织是一个卫生领域的专门性国际组织，核心职能是在全球卫生治理上树立标准、提供政策建议、分享信息，并无处理经济议题或者国际贸易争端的职能。但必须注意到，长期以来，担心其他国家在疫情发生后对本国采取严厉的贸易和旅行限制、造成很大的经济损失一直是国家采取保密态度、不愿意向世卫组织及时通报的重要原因。因此，2005年版的《国际卫生条例》里规定，如果有缔约国拒绝合作，世卫组织可以和其他国家分享信息。这等于给了世界卫生组织对规则破坏者进行点名批评的权力。另外，国家还可以通过其他国际组织应对公共卫生事件引发的国际经济交往的损失。比如，由于在患者体内检测出猪流感病毒毒株，H1N1流感爆发后就有多个国家对墨西哥和北美实施生猪和猪肉、猪肉制品进口的限制。这时候就可以利用世界动物组织、世界贸易组织来处理争端。另一方面，世卫组织的一个功能就是要做好各国民众的工作，向他们普及知识，比如有一些海外民众对于中国来的电商包裹也有恐慌，这从科学的角度来看就是完全不必要的。
文汇报：被列为PHEIC，“三个月自动失效”这句话怎么理解？
汤蓓：确实有这句话，目前媒体的解读有些模糊。并不是指PHEIC定性自动消失，这是由世界卫生组织召集“突发事件委员会”来决定的，而是指建议采取的临时措施自动失效，而如果确有必要，还可以继续延长，但通常须在第二年世界卫生组织大会召开前终止。这次的突发事件委员会在声明中并没有使用“临时措施”这一说法，但它给出的建议都可以被看作是临时措施。
病毒无需签证，反例说明国际合作是最有效方法之一
文汇报：谢谢你的纠偏。我也注意到，这些疫情的发生国，都是发展中国家，巴西和中国是“金砖国家”，墨西哥是G20中新兴经济体。是否会被人认为经济不发达地区容易发生疫情，换句话，这和发达国家关系不大？
汤蓓：这要在两个层面理解。第一个层面，病毒的爆发是不分国别的，只是发达国家医疗资源丰富，控制能力强而已。比如法国也报告过多起突发卫生事件，但都很快得到了控制。发展中国家更多重视经济发展，公共卫生容易跟不上。第二层面来讲，病毒出现在发展中国家，但流传一定是全球性的。这就涉及到国际合作来共同应对。
2007年时，亚洲某国爆发了禽流感，但拒绝和世卫组织分享病毒样本。该国认为，世界卫生组织向疫苗生产厂商分发毒株用于制备疫苗，但疫苗定价太高，发展中国家根本担不起，整个体系很不合理。这个国家的关切虽然很短视，引发了很多卫生专家的诟病，但有一定道理。我们要用人类命运共同体的眼光来看待疫情，发达国家如果只从防范的角度看待在发展中国家爆发的疫情，不关注如何帮助发展中国家增强应对能力，不考虑如何公平地在国际间分配资源，必然也会波及自身。
这个问题其实也涉及世卫组织如何促进各国公共卫生体系建设了，此前，世卫组织一般是采取垂直应对路径，比如要控制艾滋病、控制脊椎灰质炎就盯着一种疾病，对于真正保障全球卫生的卫生体系能力建设问题，尝试得还不多。因为这个问题复杂得多，不仅需要资金和人员投入，还需要更高的政策研究和国际协调能力。
汤蓓认为，世卫组织如何促进各国公共卫生体系建设还需要更高的政策研究和国际协调能力
中国此次疫情的防控在全球卫生治理领域得到高度认可
文汇报：这次中国的疫情爆发，对国际社会通报非常及时，也得到了世卫组织和其他很多国家的首肯。谭德赛也公开赞扬最高领导“领导与参与”疫情指挥，“是极为宝贵的”。在你看来，中国在全球卫生治理方面，有哪些值得点赞？
汤蓓：与2003年的非典相比，中国有几方面做得都有进步。首先是与世卫组织及全球各国的疫情通报非常及时，与各国沟通很积极主动；第二，中国科学家在比较短的时间内，即1月8日左右就分离出了病毒，并在12日与国际科学界分享。第三，我们很快时间内通知了海外的可能感染者回国，并通报所在国。第四，主动地通知了来中国学习的世界各国留学生，因为与非典时比较，中国已经是留学大国。因为病毒传播的全球化，比人员往来更快，它们不需要签证和许可。中国曾在西非三国抗击埃博拉疫情方面做出过很大的贡献，这次的透明化也是支持了全球卫生治理。病毒和疫情很难幸免，国际合作是关键。当然，中国的应对也不能说是十全十美，随着卫生议题越来越受关注，国际社会肯定也会对中国提出更高的要求。可以肯定的是，参与全球卫生治理、发挥更加积极的作用，将是展示中国负责任大国形象的一个重要窗口。
美学者建议建立“公共卫生部队”应对海内外重大疫情
文汇报：我知道您是在国际关系领域里研究全球卫生治理，视角会有所不同，对我国外交能力建设有更大的促进。我们高校学科设置中，这方面的规划如何？
汤蓓：2003年非典后，中国高校的公共卫生学院里开始有类似专业的设置。就我所知，在北京大学公共卫生学院下设有“全球健康系”，在武汉大学有“全球健康研究中心”，复旦大学公共卫生学院下也有类似的全球卫生治理的专业。从国际关系领域专门从事此研究的，目前确实还不太多。在海外是从上世纪90年代开始发展，比如从复旦大学毕业的黄严忠教授，他目前是美国对外关系委员会(Council on Foreign Relation)全球公共卫生高级研究员，是全球公共卫生治理圆桌会议的召集人。他同时也是美国新泽西西东大学（Seton Hall University）外交与国际关系学院全球公共卫生研究中心主任和教授，他在该校建立了一个研究生专业，聚焦公共卫生对安全和外交政策的影响，这也是美国高校国关专业首次建立这样的专业。
文汇报：我也看了黄严忠教授的一些访谈，你觉得哪一条最值得向大家推荐？
汤蓓：黄教授谈到在公共卫生领域中美制度上的互鉴，有一点留下深刻印象。他曾接触过美国疾控中心的“公共卫生部队”，实际上是美国武装部队的一个兵种，里面的人都带军衔，同时又被编入疾病控制中心的编制，大约6000人左右，一旦需要就像救火队一样可以立即出征。这支队伍不仅在国内防疫，也参与国外疫情抗击。
来源 | 文汇报
作者 | 李念 汤蓓
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