土地使用权出让合同属于行政合同？| 福建高院案例

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假设你任性地买了土地，又任性地不想要了，要解除《建设用地使用权出让合同》该打民事官司还是行政官司呢？且看笔者为你解析。

一、案情概要

李某因与某国土局签订了《建设用地使用权出让合同》（以下简称“《出让合同》”），后李某向人民法院起诉解除《出让合同》。

一审法院经审理认为：《行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第二款第（三）项规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议”。本案中，李某起诉请求解除其与某国土局签订的《出让合同》，是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。因此，李某提起本案诉讼不属于人民法院受理民事诉讼的范围。一审法院据此裁定：驳回李某的起诉。

李某不服一审裁定，依法向福建高院提起上诉。

福建高院二审认为：讼争《出让合同》一方虽为国家行政机关某国土局，但其系依据《物权法》、《合同法》等法律规定与李某平等协商一致订立合同，合同项下土地用途为商业服务及普通住宅，双方约定任何一方违约均按日1‰标准承担违约金等，没有涉及某国土局为实现公共利益或者行政管理目标内容，应属平等主体间市场交易行为，现双方因承担出让合同违约责任事项引发纠纷当属民事争议，李某提起的本案诉讼符合《民事诉讼法》第一百一十九条规定的民事诉讼受案条件，应予依法受理。原审法院认定本案系行政诉讼范围，依据不足，其裁定驳回李某起诉不当，应予更正。

福建高院据此于2016年3月28日裁定：一、撤销一审判决；二、指令一审法院受理本案。

二、典型意义

2014年11月1日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国行政诉讼法>的决定》（2015年5月1日实施）。其中，修改后的《行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”。

关于《出让合同》是否属于上述规定的行政合同范畴，在理论界和司法实践中存在争议。一种观点认为，《出让合同》属民事合同，其系国家作为土地所有者与土地使用者签订的设定用益物权（土地使用权）的合同，政府土地管理部门作为土地所有者的代表，与作为合同相对方的土地使用者系平等民事主体。另一种观点认为，《出让合同》属行政合同，是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。

笔者注意到，修改后的《行政诉讼法》实施前，在最高院审理的海南香江德福大酒楼、海南香江实业有限公司清算组与海口市国土资源局关于建设用地使用权出让合同纠纷一案【（2015）民一终字第83号】中，最高院于2015年4月18日（修改后《行政诉讼法》实施前）作出民事裁定，其在裁判要旨中阐述：讼争出让合同目前仍应认定为民事合同；最高院注意到，目前在理论界和司法实践中确有观点认为国有土地使用权出让合同系行政合同。此外，最高院注意到，“修改后的《行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项有将此类纠纷纳入行政诉讼范围的趋向，但该《行政诉讼法》直到2015年5月1日才实施，不能作为本案审理依据。至于此法实施后发生的法律行为产生争议是否按行政争议处理，再依据新修改的行政诉讼法及其司法解释作出判断，此处不予赘述。”最高院在该民事裁定裁判要旨中，并未明晰《出让合同》是否属修改后《行政诉讼法》规定的行政合同的范畴。

而在本案例中，修改后的《行政诉讼法》实施后，一审法院依据《行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第二款第（三）项之规定，认为《出让合同》属行政合同。福建高院则认为，某国土局虽系国家行政机关，但某国土局系依据《物权法》、《合同法》等法律规定与李某平等协商一致订立合同，《出让合同》没有涉及某国土局为实现公共利益或者行政管理目标内容，属平等主体间市场交易行为，双方因承担出让合同违约责任事项引发纠纷当属民事争议。

三、案例来源

福建省高级人民法院（2015）闽民终字第2249号

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