促进和规范网约车发展的里程碑 ——专车新政详解与亮点

中国政法大学传播法研究中心副主任 朱巍

       2016年7月28日，交通运输部正式发布的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（简称专车新政），不仅是新时代城市出行领域规范的基本法，也是互联网+产业革命探索的基本法。同时，专车新政也让我国成为世界上首个正式承认专车合法化的国家，是立法者对近年来国内外网约车发展实践的科学总结，是互联网+出行领域保护消费者权益的旗帜，充分体现出立法者面向互联网+产业大势所趋的高瞻远瞩，呼应了市场对分享经济和工业4.0革命的强烈愿望，确实是一部具有划时代意义的好法。

一、平台、车辆和司机的“上岗证”有哪些

新政对平台、车辆和司机设立了三个必要的“上岗证”，分别是：《预约出租车经营许可证》、《预约出租车运输证》和《预约出租车驾驶员证》。相比去年十月份征求意见稿而言，三个“上岗证”的名称发生了巨大变化，从原先的《道路运输经营许可证》、《道路运输证》和《道路运输从业人员从业资格证》，变为现在“预约出租车”的相关名称。这反映出立法者抛弃了将网约车纳入到传统出租车“旧瓶装新酒”的管理模式，这无疑是进步的。
网约车平台的许可证申请，新政与征求意见稿规定差别不大，申请材料中删去了“税务登记证件”的要求，将审核期限由征求意见稿的30日缩减到了20日，这就简化了平台申请难度，提高了申请效率。不过，发证机关仍是“设区的市或县级出租车行政管理部门”。全国有两千余个县，看来平台的申请繁琐度还是不小。
新政对车辆许可证的修改是一大亮点。首先，新政删除了意见稿中对“车辆所有人”主体申请的要求。其次，新政删除了意见稿“车辆使用性质登记为出租客运”的要求，也就是说，网约车申请许可时不需要再去公安机关将“非营运”车辆性质变更为“营运性质”。对于广大兼职私家车车主来说绝对是个福音，这就意味着私家车加入网约车后，不需要遵守营运车辆强制报废和年检的强行规定。最后，网约车车况要求还是有的，需要符合“运营安全相关标准”。此外，网约车除了要安装卫星定位和报警装置外，删除了征求意见稿中要求“安装计价器”的规定，私家车主们不用再担心自己爱车的美观被计价器破坏了。
网约车驾驶员资质审核是社会广泛关注的焦点之一。新政对征求意见稿的相关规定做出了较大调整：第一，要求三年以上驾驶经验和三个记分周期没有没扣满分记录；第二，将“无致人死亡的交通事故记录、醉酒驾车记录、追逐竞驶记录”修改为“无交通肇事犯罪、危险驾驶犯罪记录，无吸毒、饮酒后驾驶记录”，可见，新政实际是提高和细化了驾驶员入门门槛，让乘客更有安全感。第三，新政增加了“无暴力犯罪记录”的规定，暴力犯罪记录既包括抢劫、故意伤害和故意杀人，也包括强奸、抢夺、猥亵等犯罪，既包括曾被判处死缓、无期有期徒刑、拘役和管制的暴力犯罪之人，也应包括曾被判处缓刑之人。此外，新政特别将驾驶员资格证申请人，由驾驶者本人扩张到驾驶者和平台都可以申请。这样的规定是为了避免驾驶员本人疏于申请，将申请审核的责任扩展到网约车平台，从这个角度说，平台也具有代替申请和代替审核的责任。

二、新政让互联网+出行回归到了市场主导模式

突出市场主体地位是新政的又一大亮点，主要表现在以下几个方面：
第一，网约车运价实行市场调节价。新政删掉了征求意见稿的“政府指导价或市场调节价”的描述，直截了当的将网约车定价推向了市场，让价格因素起到市场主导作用，反映出供求关系，这是尊重市场规律的好举措。
不过，新政在突出市场调节价为主的同时，考虑到城市间的经济发展差异，又增加了“政府认为有必要实行政府指导价的除外”。虽然这样的规定是出于城市发展差异化的初衷，但在实践中确实存在被个别地方政府错误理解和适用的可能。
第二，新政删除了“数量管控”。征求意见稿将城市出租车数量要求管控放到了向网约车发证的前置性条件。出租车数量管控是传统出租车管理范畴，众所周知，数量管控曾导致出行市场供求关系畸形化，引发出租车牌照被炒出天价的后果。新政因势利导，去除了数量管控，将供求关系与市场主导变成常态，以价格和供求来控制数量，这远比数量管控准确和敏感。
第三，新政删除了“市场奖励、促销”提前十日向社会公告的规定。市场奖励或促销属于正常市场行为，也有相应的竞争法和广告法约束，不需要在新政这样的特别法中额外规定。新政删除了提前公告的规定，反映出立法思路回归市场主导的意愿。
第四，新政删除了网约车经营者在服务所在地“不应具有市场支配地位”的规定。征求意见稿中对市场支配地位的额外限制，不符合反垄断法立法目的，属于行政干预市场份额的错误行为。新政纠正了这一点，将立法回归到约束反垄断法中规定的“滥用市场支配地位”立法初衷，这是一大进步，明确了政府鼓励通过合法市场竞争来扩大市场份额的基本态度。
第五，新政明确了网约车的公平竞争秩序。新政规定，网约车平台公司不得有“为排挤竞争对手或者独占市场”，以“低于成本的价格”运营扰乱正常市场秩序。新政还强调不得以“不正当价格”损害国家利益和其他经营者合法权益。这就明确否认了网约车市场的“唯资本论”的乱象，让网约车平台之间的竞争、网约车与出租车之间的竞争回归到正常市场环境，各个经营者之间需要以提高服务质量和保护消费者权益为竞争核心，不能紧靠“砸钱”来掠夺市场。

三、新政确认了网约车的新型经营模式

首先，新政将平台服务能力分成“线上”和“线下”两大类。区别于传统出租车行业，网约车的线上服务能力包括信息交互处理能力、数据库接入主管部门平台、服务器设在大陆、健全网络安全相关制度、电子支付结算资格和能力等。
新政规定，线上服务能力的确认不需要额外申请“上岗证”，只需要网约车平台注册地“省级出租汽车行政主管部门商同级通信、公安、网信、人民银行等部门认定”即可，而且认定结果“全国有效”。毫无疑问，这种认定方式相比“线下”服务能力的各个市、县主管部门审批要简单的多。
其次，新政尊重了平台与驾驶员之间签订劳动合同的灵活性。相比征求意见稿强制平台与驾驶员签订劳动合同的规定，新政则采取了更为灵活的办法，平台可以“根据工作时长、服务频次等特点”，与驾驶员签订“多种形式的劳动合同或协议”。新政这样的规定源于我国劳动合同法对非全日制用工的规定，对于每周工作不超过“24小时”的非全日制用工，用人单位可以不与被用工者签订书面合同，双方用工关系随时可以解除，报酬支付也不需要每月结算，这种用工关系的灵活性非常适合“分享经济”背景下的网约车用工模式，更适合网约车驾驶员“兼职”赚家用的现状。
再次，网约车性质与报废规定更为科学。征求意见稿将转变车辆性质变为网约车“上岗证”的必要条件，新政则取消了这一点要求。这种改变符合“分享经济”，将闲置资源转换成有效资源的模式，是供给侧结构性改革的践行，也是对意愿经济模式下更好的满足群众需求的呼应。
新政对网约车报废年限规定在“六十万公里”，比较符合一般车辆的安全行驶里程规律，既区别于民用普通车辆，也有别于营运车辆，既考虑到网约车主的实际利益，也保障了用户乘客的安全权益，这样的规定是符合科学规律和市场实践的。当然，车辆行驶开了八年却没有达到60公里的，不强制报废，但要退出网约车市场。
最后，新政明确了“顺风车”不属于规制范畴。民用车辆的合乘，是民事法律调整范围，性质上属于民事法律的“好意同乘”。顺风车是解决城市拥堵，减少城市上路车辆的一大法宝，国内外司法实践也多有比较成熟的判例。顺风车本质上区别于网约车的商业营利性，所以，新政将其排除在外是正确的。

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