谏言 | 邓建新: 让政府先法治起来
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作者：邓建新 法学博士、中国政法大学法学院副教授、北京市首信律师事务所兼职律师
来源：首信律师事务所 Skyline82088088 7月29日
本文经作者、公号授权大案（mycase）发布
30年前，邓小平在会见美国时代公司组织的美国高级企业家代表团时说：“一部分地区、一部分人可以先富起来，带动和帮助其他地区、其他的人，逐步达到共同富裕。我相信，随着经济的发展，随着科学文化和教育水平的提高，随着民主和法制建设的加强，目前社会上那些消极的现象也必然会逐步减少并最终消除。”（《邓小平文选》第三卷第149页）
如伟人所料，改革开放以来中国经济的发展成就举世瞩目，但是“消极的现象”也是堆积重重：贪污腐败、分配不公、贫富差距、环境污染……。在邓小平设想的进程中，消除那些消极现象的前两个条件——经济、教育和文化，在当今中国已经充分具备，而民主和法制（法治）建设则是中国社会的短板。罗马城不是一日建成的，笔者在这里仅仅模仿先贤的思维提出：政府应当先法治起来，带动和帮助其他组织以及普通民众共同建设法治社会和法治中国。
“让政府先法治起来”的说法并无批评或者非难政府和行政机关的意思。早在2004年，国务院就专门印发了《全面推进依法行政实施纲要》布置建设法治政府的工作。十一载有余，依法行政可以说取得了长足进步。党的十八届四中全会再次专门提出“全面推进依法治国”的主题，要求“各级政府……加快建设……法治政府”。可见，依法行政、建设法治政府依然是中国政治决策层高度关注的重要目标。那么，为什么政府法治建设在依法治国战略中具有优先性和紧迫性？
让政府先法治起来，是法律发挥普适效用的基础。2011年，时任全国人大常委会委员长的吴邦国向世人宣告，中国特色社会主义法律体系已经形成。法律的生命力和权威在于实施和适用。但是实施和适用法律于个案的首要机构并不是法院，也不是其他，而是行政机关。如若不信，试问全国交警部门处理的难以计数的交通违章案件，能有几件被违章人诉到法院再行裁判的？政府和行政机关的职能关乎各行各业、柴米油盐，无不是在适用（广义）法律进行管理和处理。行政机关正确适用法律，老百姓心平气和，如交警处理交通违章；如适用法律有偏差，则争讼四起，如拆迁补偿案件。依法行政，是社会平稳运行的路基。
让政府先法治起来，是各级地方建设法治的前提。在2014年12月3日我国首个“宪法日”时，习近平总书记指出：“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”我国《宪法》规定了地方国家机关的权限和工作原则，但是许多地方的实际情况与我国《宪法》的规定不尽相符。在党委领导之下，地方政府尤其是政府领导同志对地方事务的话语权过大，地方人大的审查和监督权力没有充分体现出来（这同时也是民主不健全的表现），地方法院和检察院在许多重大问题上也屈从于地方政府的意志，未能独立行使司法权力。这种状况使得一些地方在城市建设、工业开发、反腐倡廉等领域造成了较为严重的后果。党的十八届四中全会指出要“健全宪法实施和监督制度”。如果掌握了地方主要资源的地方政府不能在宪法和法律之下自我约束和自我抑制，如果其他国家机关在地方事务中不能发挥应有的作用，那么地方法治建设就会障碍重重。
让政府先法治起来，是应对和解决中国问题的基本拳法。中国的转型或者说现代化建设还在过程之中，各种需要解决的问题层出不穷。我们不能再回到闭关锁国的天朝状态，也不能再回到法律虚无的“文革”时代，这是中国人的共识。法治是人类文明进程中淘选出来的经验之道。缩小贫富差距，我们不能再搞绿林好汉的劫富济贫，而要通过税法、社会保障法、济贫法等来抑强扶弱；消除腐败，不能等养肥贪官了再惩治，而是要逐步建立一个不能贪、不敢贪、不想贪的制度；发展经济，不能再惟GDP是从，而是需要政府减少羁绊自觉转任公正的裁判，通过释放普通大众的创造力来推动经济前行。诸如种种，法治就是为政府设限：要求政府作为的，必须为而且必须依法而为；要求政府不作为的，就不得出手。果如此，小平同志所言的“消极现象”将消失殆尽。
让政府先法治起来，也是给全体中国人树立一个尊重法律信守承诺的榜样。在中国古代社会，官府承担着教谕民众的职责。所谓“父母官”、“上梁不正下梁歪”、“上有所好下必甚焉”，这些说法映射了潜藏在中国普通民众心中尊官的文化和心理。时代在发展，社会在变化，但是政府守法而为，对社会文化和民众心理产生的巨大辐射作用依然不可估量。行为世范，政府乃是建设法治社会的实践型导师。
由是，关注法治建设，首先请关注建设法治政府。
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