灼见丨陈瑞华：公安何以滥用权力
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作者：陈瑞华，北京大学法学教授、博士生导师
来源：爱思想 | 陈瑞华专栏 2017-03-20
近日，公安机关刑讯逼供致嫌疑人死亡再次进入公众视线，但必须强调的是这仅仅是个例，读库君作为法检系统中的一员，每次看到身边的公安干警在与犯罪分子作斗争过程中负伤甚至牺牲，时常深感痛惜及无比敬佩，因此，本文阅读的总基调是确信并深信公安机关在惩治犯罪，维护正常稳定社会秩序发挥着巨大的作用，但刑事手段毕竟是国家强制力的一种体现，运用不当，控制不严，还可能成为少数公安机关用来迫害公民的武器。
看着手头这一系列涉及少数公安人员滥用权力的案例材料，心情格外沉重：本来应当是“人民忠诚卫士”的司法警察，何以变成公民基本权益的任意侵犯者？！本来应当是社会治安维护者和民众最可信赖者的公安机关，又何以成为老百姓避之惟恐不及的衙门？
这是一些为人们所司空见惯的案件：公安机关将某一“涉嫌犯罪”的公民拘留或者逮捕后，在法定期间内没能收集到足够的有罪证据，就自行或者变相将羁押期间延长了数月或者数年。在羁押期间，“涉嫌犯罪”的公民遭受了包括“车轮式讯问”、肉刑、体罚等在内的虐待，受到了办案干警甚至牢头狱霸的轮番折磨，因而屈打成招。案件被移送起诉后，因为被告人翻供或者真正的罪犯被查获，法院作出无罪判决。而在有些因证据不足而未能移送法院审判的案件中，公安机关擅自对嫌疑人采取取保候审，或者实施经济处罚了事。这些案件所反映的是当前公安机关普遍存在的滥用权力问题：刑讯逼供、违法取证、超期羁押、滥用强制措施等。
对于这些案件所暴露出来的问题，人们究竟应当怎么认识呢？不少人士都将问题归结到公安人员的主观方面，如素质不高，法律意识不强，权利观念淡薄，重实体轻程序，重打击轻保护，重结果轻过程，忘记了国家和人民赋予公安机关权力的本来目的。也有人认为公安机关经常承受着极大的破案压力，公安人员个人的升迁荣辱与案件的侦破关系十分密切。这些观点不能说不正确。因为刑事追诉毕竟是一把“双刃剑”，公安机关用它可以惩治犯罪，维护正常的社会秩序；但如果运用不当，控制不严，这把“剑”还可能成为少数公安机关用来迫害公民的武器。但是，作为一个法学研究者，笔者所关注的则是中国目前实行的所谓“公检法三机关”相互配合、相互制约的司法体制。在这种体制下，公安机关与检察机关和法院都属于独立而互不隶属的“司法机构”，它们作为同一条生产线上的三个“操作员”，作为工厂产品生产车间的三道“工序”，相互配合、相互补充、前后接力，共同致力于完成惩治犯罪、维护治安的政治任务。在这一体制下，公安机关作为行政机关，却拥有几乎不受任何限制的司法权；检察机关作为法律监督者，无从受到任何有效的司法监督；法院作为司法裁判机构，却无法维护其独立自主的裁判者地位。正是这些司法体制上的缺陷，才制造了一系列人间悲剧。
首先，在审判前的侦查阶段，没有一个中立的司法机构参与其中，诉讼缺乏必要的司法授权和司法审查机制。我们可以看到，在由公安机关侦查的案件中，从对公民人身、住宅的搜查，物品、文件甚至邮件的扣押，到对公民的拘传、取保候审、监视居住、拘留等，都是由公安机关自行作出决定，自己独立执行的。可以说，刑事诉讼中的绝大多数涉及剥夺公民基本权利的强制性措施都是由公安机关自己决定采取的。在这里，没有中立司法机构的专门授权，没有司法机构的合法性审查活动，而只有追诉者与被追诉者之间赤裸裸的追究关系。承受强制性措施的公民甚至无从提出有效的申诉，而只能象猎物面对猎手一样，任由公安机关处置。在这里，刑事侦查活动能否依法进行，不是由程序和制度加以保证，也不是由中立司法机构进行控制，而完全取决于公安人员的个人素质和职业道德。遇有公安人员“政治和业务素质”俱佳的情况，诉讼或许不会有太多违法的情况发生，但侦查权一旦操纵在不良分子手中，不仅基本的诉讼程序和制度会被破坏得一塌糊涂，而且嫌疑人、证人等有关公民的基本权益也会遭受随意的侵犯。或许笔者是杞人忧天：如果这种由公安机关直接实施强制性措施的制度仍然保持不变的话，那么诸如非法羁押、超期羁押、刑讯逼供等现象的发生，就不仅不可能得到禁止，反而可能会愈发严重，直至不可收拾。
其次，公民对于自己所遭受的不合理强制性措施，无法获得有效的事后救济。如果说中立司法机构不能参与侦查活动，是导致公安机关滥用强制措施的原因的话，那么法院对侦查活动事后审查机制的缺失，则直接导致公民有冤无处去伸。在中国，公安机关既是负有维护社会治安使命的行政管理机关，又是负责惩治犯罪的侦查机关。作为行政机关，它拥有包括行政拘留、收容教育、劳动教养等在内的各种强制性手段，可以直接限制甚至剥夺公民的人身自由达数年之久，还可以实施包括罚款在内的各种行政处罚。在刑事侦查过程中，公安机关经常将这些行政性强制手段采用为侦查破案、获取嫌疑人口供的手段。例如，将劳动教养用来羁押那些拘留期满的嫌疑人，对有罪证据不足的嫌疑人进行罚款，等等。遇到上述非法羁押、超期羁押的情况，遭受不公正待遇的嫌疑人往哪里去控告呢？有人可能以为他可以向法院提出行政诉讼，但是由于行政诉讼的受案范围及其狭窄，加之法院本身难以独立于地方各级行政机关，法院一般极少受理这类案件。也有人以为他可以求助于检察机关，因为后者负有法律监督的职责。但检察机关并没有制约公安机关的必要权威和手段，加上它的法律监督由主要集中在诉讼领域，行政活动已超出法律监督的范围，因此它难以对公安机关的滥用权力行为进行有效制止。实际上，嫌疑人这时只能求助于负责侦查的公安机关或者它的上级。但是负有“惩治犯罪”、“维护社会治安”这一“重大使命”的公安机关，怎么可能主动对自己的侦查行为进行审查和监督，又怎么可能主动纠正自己的违法措施呢？嫌疑人这种向追诉者提出申诉的做法岂不是象“与虎谋皮”一样荒唐吗？！
第三，检察机关作为国家的“法律监督机关”，本身又肩负着侦查和公诉这两项追诉职责，它能够履行自己“法律监督”的使命吗？！从理论上看，检察机关可以对公安机关的侦查活动实施一定的司法监督，甚至可以直接纠正公安机关的违法现象。但读者不要忘记，由于中国公安机关可以完全独立地办理刑事案件，不受检察机关的领导和指挥，检察机关一般无法参与公安机关进行的侦查活动，根本无从实施有效的“法律监督”。更何况，检察机关本身又是部分刑事案件的侦查机关和所有公诉案件的起诉机关，它与案件追诉的结果有着直接的利害关系，并在很多情况下与公安机关具有共同的职业利益和动机。从诉讼原理上看，让检察机关担负法律监督这一事实上属于司法裁判的职能，充当“法官之上的法官”，无异于让它既当诉讼的原告又当裁判官，违背程序公正的基本原则。而从检察机关实施“法律监督”的实践来看，它几乎从来不会为了嫌疑人、被告人的利益而实施法律监督，而几乎全部是指向有效惩治犯罪于这一目标的，其法律监督职能事实上已经让位于刑事追诉职能。看来，检察机关根本不可能成为中立的司法裁判者，难以充当对公安机关的侦查活动实施司法审查的重任。
第四，法院作为国家的司法裁判机构，无法对审判前追诉活动的合法性实施有效的司法审查，难以发挥维护司法公正的使命。本来，在任何一个现代法治国家，法院作为国家专门的司法裁判机构，负有公平解决社会争端的使命。作为“维护社会正义的最后一道堡垒”，法院可以运用听审或聆讯手段，对任何公民维护自己权益的请求作出权威的司法裁判。然而，在中国的刑事诉讼中，无论是拘留、逮捕、取保候审还是搜查、扣押、窃听，法院都无从对这些措施的采取发布许可的令状；对于自己所遭受的非法超期羁押，嫌疑人即使诉诸法院，法院也不会就此举行专门的听审程序。对于公安人员采取诸如引诱、欺骗、威胁甚至刑讯逼供等非法手段获取的证据，最高法院的司法解释尽管已经授权各级法院可以排除于定案根据之外，但在司法实践中法院极少使用这一权力。而更多的情况则是法院直接采纳那些具有“客观性”和“关联性”的证据，而不论它们是否属于非法所得。既然法院不能对公安机关甚至检察机关的追诉活动实施有效的司法控制，那么它倒底是什么样的机构呢？实际上，就连法院内部人士都不讳言的是，法院在中国不过是与公安机关、检察机关同一性质的机构，所谓“公检法三机关”的称谓其实已经点破了中国法院的本质特征。作为国家的政法机关之一，法院同样负有惩治犯罪、为改革开放“保驾护航”的使命。作为惩治犯罪这一流水线上的最后一个“操作员”，法院从检察机关和公安机关手里接过“接力棒以后，继续负有检验“产品质量”、保证及时有效打击犯罪的职责。正因为如此，法院在某一公民遭受长时间不合理羁押这一情况面前经常“不动声色”，却可以忠实地履行“从重从快”地打击犯罪这一政治使命。也正因为如此，无论近年以来所谓“维护司法公正”的口号叫得多么响亮，各级法院依然“雷打不动”地维持着自己“驯服工具”的政治角色。
第五，辩护律师作为嫌疑人利益的维护者，对审判前程序的参与范围极为有限，难以有效地制约公安机关的违法行为。根据１９９６年修改后的刑事诉讼法，嫌疑人在侦查阶段可以委托律师提供法律帮助。但可惜的是，辩护律师在侦查阶段能够提供的帮助主要是会见在押的嫌疑人、了解案情、提供法律咨询、申请取保候审、提出申诉或控告等。而且即使在以上活动中律师还要受到一系列法律限制。由于律师不能在公安人员讯问过程中始终到场，无权进行调查、收集证据的活动，也无权查阅侦查卷宗材料，更无权参与公安机关实施的专门调查活动，致使律师在侦查阶段的参与还极为有限，所发挥的制约警察权力的功能也极为微弱。
由此看来，防止公安机关滥用权力的根本出路，在于进行大规模的司法改革，使公安机关所行使的巨大权力受到充分有效的司法控制，从而消除那些容易孳生腐败、纵容枉法者的制度环境。对于一个日益走向民主、法治的国家而言，与其放任少数警察滥施暴力、祸害民众，不如将其权力纳入完备的司法体制之中。这样做既是对警察权力的限制，也是对优秀警察的保护。笔者相信，一个不能管好警察的国家，不可能是真正意义的法治国家；警察权力的滥用恰恰是人治社会的典型特征。人们或许很难说清真正的“法治国家”究竟是什么样的，但将警察权力控制到适当的程度，恐怕是实现法治的必要前提。简而言之，“警察国家”的反面恰恰就是人们向慕已久的“法治国家”。
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