建言 | 公安改革的关键：主办侦查员制度 （附：警察执法追责新规）
【头条】建言 | 公安改革的关键：主办侦查员制度 （附：警察执法追责新规）
【二条】记者调查 | “中国百强大律师”评选组委会闪烁其词，天价山寨评奖活动究竟为哪般？
【三条】观察 | 香港学者：一颗鱼蛋何以引发新春骚乱？
【四条】【缅怀】著名刑法学家、中国社科院法学所研究员欧阳涛逝世 享年92岁
公安改革的关键：主办侦查员制度
作者：魏地 （公安部改革办改革政策研究处处长）
来源：微信公众号“中国法律评论” （2016年2月12日）
本文经《中国法律评论》授权大案（mycase）发布
建立主办侦查员制度，责任是核心。在尊重刑事诉讼规律尤其是侦查规律的基础上，科学界定主办侦查员的责任范围和形式，把握好责任承担与依法免责的关系。
建立主办侦查员制度，权力是关键。合理赋予主办侦查员权力，有望成为完善公安机关执法权力运行机制的重要抓手。
建立主办侦查员制度，权利是保障。首先，从担任主办侦查员的前提条件看，要求完善人民警察职位分类制度。其次，从队伍管理方面看，要求完善人民警察职务职级晋升制度。最后，从工资待遇方面看，要求完善人民警察职业保障制度。
在全面深化改革和全面依法治国的恢弘背景下，建立主办侦查员制度的提出，是公安机关主动作为、自我加压、自我革新的一次有益尝试，也是一系列中央文件的明确要求。
党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求“完 善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制，落实谁办案谁负责”，更是首次在中央全会决定中提出主办侦查员制度。
充分认识建立主办侦查员制度的独特价值，最大限度地消除疑虑、形成共识，以便进一步通过顶层设计、试点实践、深化完善，使之成为一项行之有效、可复制、可推广的好制度，在当前改革进程中值得深入思考、系统研究。
笔者试分别从“责、权、利”三个维度，谈谈主办侦查员制度对于完善司法责任制、公安机关执法权力运行机制、人民警察队伍管理制度的价值，以期抛砖引玉，引起更多有识之士的关注和思考。
之所以首先谈责任问题，主要考虑在于通过建立主办侦查员制度，进一步完善司法责任制，是建立主办侦查员制度的初衷，也是最主要的目的。
当前，司法体制改革正在如火如荼、轰轰烈烈地开展。司法责任制是这轮改革必须牢牢牵住的“牛鼻子”，是全面深化司法体制改革的关键。完善司法责任制，强化对执法、司法活动的监督制约，是司法公正的重要保障；否则，责任不明确、追究不严格，再好的制度也将沦为“纸老虎” “稻草人”。一 定意义上来说，司法责任制影响甚至决定着司法体制改革的成败。
谈及司法责任制，人们往往想到的是法官、检察官的责任。2015年8月，《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》两个文件经中央深改组审议通过后，引起了广泛关注和热烈讨论。而关于司法责任制对于公安机关所具有的意义、所蕴含的要求，理论界和实务界的关注似乎还不多，就是在公安机关内部，这一问题也尚未得到应有的重视。
在很多人看来，“司法”和“司法体制改革”主要是检察院和法院的事，与公安机关的关系不太紧密。其实，公安机关作为各级政府的组成部门，虽不属于司法机关，但却是具有刑事司法职能的机关。
且不论公安机关实行一定程度的军事化管理、装备并有权使用警械武器，具有一定的武装属性；还有权采取强制措施，实施行政处罚，进行强制执行，具有一定的强制性；更主要的是，公安机关承担的刑事侦查工作使得公安机关具有了独特的刑事司法属性。当然，公安机关还有部分刑罚执行权，此处不再赘述。
从侦查权的属性看，我国《宪法》第135条规定的“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律”，是对公检法关系的宪法定位。
《刑事诉讼法》第7条进一步重申了宪法要求，明确“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律”，并在结构上将侦查作为与提起公诉、审判、执行相并列的章节。
党的十八届四中全会决定在“优化司法职权配置”中提出，“健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制”，明确了侦查权作为司法权组成部分的性质特点；将主办侦查员与主审法官、主任检察官相并列，进一步明确了主办侦查员作为刑事司法责任主体的地位。
由于我国的刑事诉讼是侦查、提起公诉、审判、执行环环相扣的流程，侦查活动是刑事诉讼程序的第一道工序，侦查责任成为刑事司法责任链条的第一个环节。侦查工作质量作为办理刑事案件的“第一粒扣子”，侦查的事实证据能否经得起法庭审判的检验、经得起法律的检验，直接关系到后续环节能否顺利进行，关系到刑事诉讼活动能否真正实现公平正义。
刑事案件虽是“已然”的事实，却不是“已知”的事实，任何人都无法穿越过去、再现重演。侦查人员奋力追求“客观真实”，但只能实现“法律真实”；也就是说，难以实现通常社会经验层面上绝对的客观真实，而只能是“经过法律程序重塑的法律真实”。
在这一过程中，案件质量高低并不完全决定于侦查人员的专业素质和主观能动性，还会受到客观办案条件、侦查技术水平以及案件本身发生变化等各种因素影响。
故而侦查方向的确定、侦查措施的采取、强制措施的适用等，未必都能完美实现“事后诸葛亮”判断的最优选择。因此，侦查是一种相当有风险的活动。科学认识侦查规律， 正视侦查的风险，才能准确界定主办侦查员的责任，防止出现“多做多错、少做少错”的怪象。
建立主办侦查员制度，责任是核心。在尊重刑事诉讼规律尤其是侦查规律的基础上，科学界定主办侦查员的责任范围和形式，把握好责任承担与依法免责的关系，有助于保障主办侦查员依法履行职责，充分调动侦查人员的责任心和积极性。
建立主办侦查员制度，以责任为切入点和突破口，有助于减少、避免其他因素对侦查办案的干扰，按照中央《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》、中央政法委《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究制度规定》和公安部《公安机关内部人员干预、插手案件办理的记录、通报和责任追究规定》等文件要求，落实办案质量终身负责制，提升侦查工作质量。
建立主办侦查员制度，借鉴检察院和法院去地方化、去行政化、保证司法公正的改革路径，有助于主动参与、推进以审判为中心的诉讼制度改革，与主任检察官制度、主审法官制度改革相衔接，构建侦查责任与检察、审判责任有机统一、紧密衔接的刑事司法责任体系，确保刑事诉讼各环节高效顺畅运行。
主办侦查员制度的核心是突出主办侦查员对承担案件的主办责任，那么，势必需要赋予其与承担责任相适应的主办权力。有权必有责，反之，有责也应有权。权大责小，权力行使就会任性；权小责大，权力行使就会有惰性，这是权力与责任二者关系的铁律。
据了解， 前些年有的地方公安机关曾在办理刑事和行政案件中推行案件主办人、主办侦查员、 主办警官等制度，有的地方还出台了制度文件，但由于缺乏系统的顶层设计，多未能实现预期效果。 究其原因，主要是两个层面“三个跟不上”的问题：
从法律规定层面来看，办案权限跟不上。根据《刑事诉讼法》和《公安机关办理刑事案件程序规定》的有关规定，立案撤案、采取强制措施、提请批准逮捕、排除非法证据、延长侦查羁押期限、解剖尸体、搜查、技术侦查、查封扣押涉案财物、查询冻结财产、通缉等须经公安机关负责人批准；而调取证据，到证人、被害人所在单位、住处或其提出的地点进行询问，强制检查犯罪嫌疑人、提取采集其生物样本，以及扣押财物、文件等，也须经办案部门负责人批准。在现行法律框架内，主办侦查员难以行使相应的侦查自主权。
从实践操作层面来看，资源调动跟不上。如果从证据的角度来解析刑事诉讼过程，公安机关负责取证，人民检察院负责举证，人民法院负责组织 质证和进行认证。而公安机关的取证，即收集、固定证据工作，往往需要运用多种方式、面向各种对象、赶赴多处地方，常需要多警种团队协作、合成作战。尤其是一些重大、复杂案件，如有组织犯罪案件、重大经济犯罪案件、跨区域性重大犯罪案件等，更需要广泛地调动侦查资源，有时甚至需要举全局之力。主办侦查员如没有调动各种侦查资源的权力，应对重大复杂案件就会显得“势单力薄”。
第三，还存在待遇保障跟不上的问题。由于没有法律规定或政策支撑，一些地方原先实施的有关制度，责任与职级待遇不挂钩，也缺乏相应的奖励激励机制，导致制度实施效果欠佳。
建立主办侦查员制度，权力是关键。合理赋予主办侦查员权力，有望成为完善公安机关执法权力运行机制的重要抓手。这有内外两个方面：
从主办侦查员制度的内部设计来看，主办侦查员制度本身就是公安机关执法权力运行机制改革中的一项重要改革项目。主办侦查员要对其主办的案件定性、事实、证据、办案程序、法律手续、涉案财物处理等全面负责，应能行使一定的侦查指挥权和组织侦查活动的自主权。在科学划分侦查办案事权的基础上，适当设定主办侦查员的权力界限，坚持授权与监督并重，在“放权”与“制约”之间寻找恰当的平衡点，将会改变侦查活动层层请示汇报的审批程序，将会扭转多头指挥、力量分散的办案局面，将会保障侦查权在法治框架内更加有序、规范、高效行使。
从主办侦查员制度与其他公安改革项目的关系来看，主办侦查员制度与完善公安机关办理刑事案件管辖分工，完善刑事案件统一审核、统一出口工作机制，以及完善刑事案件受案立案制度等改革，关联度高，耦合性强，需要相互留下制度空间。建立主办侦查员制度，将有助于综合谋划、合理配置执法权力；有助于不同制度设计和改革措施的协调衔接，防止制度措施间相互掣肘；有助于形成改革合力，推动整个刑事执法权力运行机制的进一步完善。
无需避讳的是，建立主办侦查员制度，权利是保障。要保证主办侦查员享有与其承担的责任、 行使的权力相适应的权利，必将会涉及人民警察职位分类、人才管理、职业保障等多方面管理制度的 改革。从一定意义上说，主办侦查员这一制度的建立或将带来人民警察管理制度的重大变革。
首先，从担任主办侦查员的前提条件来看，要求完善人民警察职位分类制度。主办侦查员需要从具有刑事司法属性的侦查人员中产生，由此， 如何界定清楚具有刑事司法属性的侦查人员的范围，如何进行招录和培养，成为实行主办侦查员制度的基础性条件。
从国外经验来看，许多国家对侦查人员的招录培养实行区别于其他警种的制度。例如，美国联邦调查局招录侦查人员时，不直接招收院校应届毕业生，而是从全国招募执法、情报、反恐、法律、金融、会计、外语和计算机等领域已经崭露头角的专业人员；各地警察机关的刑警也普遍从巡警等其他警种中择优选拔。新加坡刑警一部分从新警培训中获得政府奖学金的人员中选拔，在正式上岗前，再安排到刑事侦查学院接受6个月的专门培训；另一部分从已在其他警种工作2 至3年，表现优秀、能力突出的人员中选拔。
一直以来， 公安民警是按照国家公务员管理的。《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架 意见》提出，根据人民警察的性质特点，建立有别于其他公务员的人民警察管理制度。“有别于其他公务员”而不是“有别于公务员”的表述，说明人民警察管理制度改革仍然是在公务员的大框架下进行的。
根据《公务员法》第8条和第14条规定，国家对公务员实行分类管理；公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别；国务院对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别。
按照公务员现行的综合管理、专业技术和行政执法三种职位分类，无法找到具有刑事司法属性的侦查人员的对应类别，导致对侦查人员的分类管理缺乏明确的法律依据。而主办侦查员制度的建立，或将倒逼人民警察职位分类制度改革乃至公务员职位分类改革的推进。
其次，从队伍管理方面看，要求完善人民警察职务职级晋升制度。刑事侦查是一项专业性、时效性非常强的工作， 对侦查人员尤其是侦查指挥人员的专业技能和职业素养要求高，只有“魔高一尺，道高一丈”，才能应对不断组织化、职业化、动态化、智能化、多样化的犯罪形势。主办侦查员作为侦查队伍的精英，在侦破刑事案件中起领军作用，才能为侦查队伍整体素质与能力的提升发挥引领、示范与辐射作用。
建立主办侦查员制度，拓宽主办侦查员的职务职级晋升渠道，为主办侦查员提供更好的职业发展空间，有助于培养和稳定侦查人才，进一步提高侦查队伍的专业化职业化水平；还将会推动完善人民警察职务晋升和职务职级并行制度，有效缓解公安队伍基数大、职数少、晋升渠道窄的困境，增强人民警察的职业荣誉感和归属感。
最后，从工资待遇方面来看，要求完善人民警察职业保障制度。较之行政案件，办理刑事案件证据标准更高，程序更为严格，周期普遍更长；同时，犯罪嫌疑人具有更大的社会危害性，逃避惩处、抗拒追捕的意愿更为强烈，侦查人员尤其是主办侦查员需要付出更多的精力和劳动，面临更大的风险和考验。
对主办侦查员在工资待遇上予以政策倾斜，是理性经济人的必然要求，是权责利相一致原则的应有之义，从某种意义上讲，也是主办侦查员制度得以持续运行的内在动力。建立主办侦查员制度，保障主办侦查员的工资待遇，对于贯彻落实人民警察生活待遇“高于地方、略低于军队”的原则，建立符合人民警察职业特点的工资待遇保障体系，将具有十分积极的示范和推动作用。
相对于法院主审法官、检察院主任检察官办案责任制的良性运行和经验积累，公安机关探索建 立主办侦查员制度起步略晚，目前尚未出台细化、明确的具体措施。主办侦查员制度所具有的价值未 能充分体现，还需加强顶层设计，争取各方面支持，同司法责任制、公安机关执法权力运行机制、人民警察管理制度等改革有机对接，以达到制度协同，实现改革的最优效果。
《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》（最新）自2016年3月1日起施行
来源：微信公众号“警界” （2016年2月15日）
第一章 总 则
第一条 为落实执法办案责任制，完善执法过错责任追究机制，保障公安机关及其人民警察依法正确履行职责，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国人民警察法》、《行政机关公务员处分条例》等有关法律法规，制定本规定。
第二条 本规定所称执法过错是指公安机关人民警察在执法办案中，故意或者过失造成的认定事实错误、适用法律错误、违反法定程序、作出违法处理决定等执法错误。
在事实表述、法条引用、文书制作等方面存在执法瑕疵，不影响案件处理结果的正确性及效力的，不属于本规定所称的执法过错，不予追究执法过错责任，但应当纳入执法质量考评进行监督并予以纠正。
第三条 追究执法过错责任，应当遵循实事求是、有错必纠、过错与处罚相适应、教育与惩处相结合的原则。
第四条 在执法过错责任追究工作中，公安机关纪检监察、督察、人事、法制以及执法办案等部门应当各负其责、互相配合。
第二章 执法过错责任的认定
第五条 执法办案人、鉴定人、审核人、审批人都有故意或者过失造成执法过错的，应当根据各自对执法过错所起的作用，分别承担责任。
第六条 审批人在审批时改变或者不采纳执法办案人、审核人的正确意见造成执法过错的，由审批人承担责任。
第七条 因执法办案人或者审核人弄虚作假、隐瞒真相，导致审批人错误审批造成执法过错的，由执法办案人或者审核人承担主要责任。
第八条 因鉴定人提供虚假、错误鉴定意见造成执法过错的，由鉴定人承担主要责任。
第九条 违反规定的程序，擅自行使职权造成执法过错的，由直接责任人员承担责任。
第十条 下级公安机关人民警察按照规定向上级请示的案件，因上级的决定、命令错误造成执法过错的，由上级有关责任人员承担责任。因下级故意提供虚假材料或者不如实汇报导致执法过错的，由下级有关责任人员承担责任。
下级对超越法律、法规规定的人民警察职责范围的指令，有权拒绝执行，并同时向上级机关报告。没有报告造成执法过错的，由上级和下级分别承担相应的责任；已经报告的，由上级承担责任。
第十一条 对其他执法过错情形，应当根据公安机关人民警察在执法办案中各自承担的职责，区分不同情况，分别追究有关人员的责任。
第三章 对执法过错责任人的处理
第十二条 对执法过错责任人员，应当根据其违法事实、情节、后果和责任程度分别追究刑事责任、行政纪律责任或者作出其他处理。
第十三条 追究行政纪律责任的，由人事部门或者纪检监察部门依照《行政机关公务员处分条例》和《公安机关人民警察纪律条令》等规定依法给予处分；构成犯罪的，依法移送有关司法机关处理。
第十四条 作出其他处理的，由相关部门提出处理意见，经公安机关负责人批准，可以单独或者合并作出以下处理：
（一）诫勉谈话；
（二）责令作出书面检查；
（三）取消评选先进的资格；
（四）通报批评；
（五）停止执行职务；
（六）延期晋级、晋职或者降低警衔；
（七）引咎辞职、责令辞职或者免职；
（八）限期调离公安机关；
（九）辞退或者取消录用。
第十五条 公安机关依法承担国家赔偿责任的案件，除依照本规定追究执法过错责任外，还应当依照《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，向有关责任人员追偿部分或者全部赔偿费用。
第十六条 执法过错责任人受到开除处分、刑事处罚或者犯有其他严重错误，应当按照有关规定撤销相关的奖励。
第十七条 发生执法过错案件，影响恶劣、后果严重的，除追究直接责任人员的责任外，还应当依照有关规定追究公安机关领导责任。
年度内发生严重的执法过错或者发生多次执法过错的公安机关和执法办案部门，本年度不得评选为先进集体。
第十八条 对执法过错责任人的处理情况分别记入人事档案、执法档案，作为考核、定级、晋职、晋升等工作的重要依据。
第十九条 具有下列情形之一的，应当从重追究执法过错责任：
（一）因贪赃枉法、徇私舞弊、刑讯逼供、伪造证据、通风报信、蓄意报复、陷害等故意造成执法过错的；
（二）阻碍追究执法过错责任的；
（三）对检举、控告、申诉人打击报复的；
（四）多次发生执法过错的；
（五）情节恶劣、后果严重的。
第二十条 具有下列情形之一的，可以从轻、减轻或者免予追究执法过错责任：
（一）由于轻微过失造成执法过错的；
（二）主动承认错误，并及时纠正的；
（三）执法过错发生后能够配合有关部门工作，减少损失、挽回影响的；
（四）情节轻微、尚未造成严重后果的。
第二十一条 具有下列情形之一的，不予追究执法过错责任：
（一）因法律法规、司法解释发生变化，改变案件定性、处理的；
（二）因法律规定不明确、有关司法解释不一致，致使案件定性、处理存在争议的；
（三）因不能预见或者无法抗拒的原因致使执法过错发生的；
（四）对案件基本事实的判断存在争议或者疑问，根据证据规则能够予以合理说明的；
（五）因出现新证据而改变原结论的；
（六）原结论依据的法律文书被撤销或者变更的；
（七）因执法相对人的过错致使执法过错发生的。
第四章 执法过错责任追究的程序
第二十二条 追究执法过错责任，由发生执法过错的公安机关负责查处。
上级公安机关发现下级公安机关应当查处而未查处的，应当责成下级公安机关查处；必要时，也可以直接查处。
第二十三条 公安机关纪检监察、督察、审计、法制以及执法办案等部门，应当在各自职责范围内主动、及时检查、纠正和处理执法过错案件。
第二十四条 各有关部门调查后，认为需要法制部门认定执法过错的，可以将案件材料移送法制部门认定。
第二十五条 法制部门认定执法过错案件，可以通过阅卷、组织有关专家讨论、会同有关部门调查核实等方式进行，形成执法过错认定书面意见后，及时送达有关移送部门，由移送部门按照本规定第十三条、第十四条作出处理。
第二十六条 被追究执法过错责任的公安机关人民警察及其所属部门不服执法过错责任追究的，可以在收到执法过错责任追究决定之日起五日内向作出决定的公安机关或者上一级公安机关申诉；接受申诉的公安机关应当认真核实，并在三十日内作出最终决定。法律、法规另有规定的，按照有关规定办理。
第二十七条 因故意或者重大过失造成错案，不受执法过错责任人单位、职务、职级变动或者退休的影响，终身追究执法过错责任。
错案责任人已调至其他公安机关或者其他单位的，应当向其所在单位通报，并提出处理建议；错案责任人在被作出追责决定前，已被开除、辞退且无相关单位的，应当在追责决定中明确其应当承担的责任。
第二十八条 各级公安机关对执法过错案件应当采取有效措施予以整改、纠正，对典型案件应当进行剖析、通报。
第五章 附 则
第二十九条 各省、自治区、直辖市公安厅局和新疆生产建设兵团公安局可以根据本规定，结合本地实际制定实施细则。
第三十条 本规定自2016年3月1日起施行。1999年6月11日发布的《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》（公安部令第41号）同时废止。
点击下方“阅读原文”查看近期热文《洞见 | 郭文涛：制度如何决定人性？ 》