观察 | 毛寿龙：数说“国家账本”中的赤字和债务风险
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作者：毛寿龙 中国人民大学公共政策研究院执行院长
来源：毛寿龙 微信公号 3月10日
本文经作者毛寿龙教授授权大案（mycase）发布
《2016年国家财政预算报告草案》发布后，各方面都非常关注这个国家“大账本”。关注的热点也很多，其中预算收入增长率3%和赤字占GDP比重为3%，最为吸引眼球。
2016年，一般公共预算收入比上年增长3%，是GDP的规划增长率的一半以下，这说明2016年的财政政策核心之一是通过减税降费来刺激经济增长，这可以说是供给边经济政策在公共预算收入领域的具体体现。在过去很多年里，财政收入的增长一直超过GDP的增长率，现在财政收入增长低于而且大大低于GDP的增长率，这说明供给边的政策的确得到了具体的实施，而且中国经济的确到了新常态理论所说的下行压力比较大的阶段。
不过，3%的赤字，从国际上来看，可以说已经到了警戒红线。而且有人计算，因为中国的财政实际上并不是真正的公共财政，有些财政实际上是在表外运作的，所以有些因素可能会让实际赤字要比名义赤字看起来高一些，用现在的新词来说就是隐性赤字，或者“或有”赤字，也就是看不见的赤字，以及可能有，但不知道多少的赤字。比如政府基金性赤字就不在里面，如果计算在里面，赤字实际上已经到达了3.58%。而由于有些财政资金当年度安排了项目，账面上发生了支出，但实际上却没有真正支出，这些就是假支出，所以实际赤字规模也可能小一些。当然假支出的规模要远远小于看不见的或者“或有”的赤字规模，所以有些人认为中国2016年的赤字规模很可能超过国际警戒线。
对这一点，很多专家认为财政赤字风险值得警惕，但也有很多专家认为，即使突破了警戒线，由于中国累积赤字规模并不是很大，CPI指数才1％多一点，而PPI指数已经出现负数，这个时候适度突破赤字警戒线，其风险是可控的。更重要的是，现在实行供给边的经济政策，增加的赤字中5000多亿并不是直接用来增加支出，而是用来降低税收和减少行政事业性收费项目，其中1000多亿用来降低产能以及由此引起的职工安置问题。在这种情况下增加的赤字不会直接导致通货膨胀的问题。何况和美英美法日比，中国的赤字占GDP的比重还相对较低。不过，无论如何，保持警惕，保持审慎，严格防止滞涨问题的产生，依然是正确的选择。
另一个大家比较关系的是政府债务问题。前面关注的赤字是没有收入的支出，是凭空产生的，相当于印钞票，所以赤字大了，肯定就是直接增加货币供应量，而且直接用于公共消费，这显然会直接与通货膨胀联系起来。债务是借来的，也就是说政府向市场借债，这会减少市场的投资量，或者减少社会的消费量。政府工作报告说，2016年安排地方专项债券4000亿元，继续发行地方政府置换债券。建立规范的地方政府举债融资机制，对财政实力强、债务风险较低的，按法定程序适当增加债务限额。这说明，不仅中央政府可以依法举债，地方政府也可以继续举债。
政府债务问题大家很关心，但是无论是政府工作报告，还是财政预算报告，对这个问题，都没有一个准确的总量数据和2016年的增量数据。这说明，这个数据在法定预算里面是很难表述清楚的，甚至是很难计算的。因为它很大一部分其实是一个各级政府的市场行为问题，而不是预算行为问题。在这个领域，过去一般认为中国个人负债比较少，存款率比较高，存款量很大，在这种情况下，多一些政府债务，没有什么问题，而且和世界各主要经济体相比，中国债务总量，包括政府债务、企业债务和个人债务占GDP的比重要少于美国和日本等国，应该总体上是安全的。
不过，国际上对中国政府的信用评估已经开始从积极向负面转变，其主要原因之一就是负债额越来越大，而且加上社保基金的可能债务，很多方面已经开始关注中国可能发生的债务危机问题。这些问题，加上中国最近若干年来迅速增长的个人债务，以及逐步减少的储蓄率，中国债务危机问题不能不让人重视。尤其是政府债务，很多都投入到了没有及时产生现金流的公共设施上，其债务违约可能性尤其让人担心。在这个问题上，学习美国的经验，发展债务市场，让市场来分散债务风险，并对负债信用进行分散的市场化的评估，是值得关注的。
尤其重要的是，发展债务市场，还可以从金融角度把债务资产化，并且还可以把赤字从简单的增发货币转变为把政府信用资产化，这对于减少赤字的通胀风险，也是非常重要的选择。
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