互联网治理：在全球挑战中寻求共识

2023年10月，以“我们想要的互联网——赋能所有人”为主题的第十八届联合国互联网治理论坛（UN IGF）在日本京都举行。论坛探讨了人工智能（AI）与新兴技术、避免互联网碎片化、全球数字治理与合作等多项议题，坚持推进全球互联网发展治理变革进程。

11月，以“建设包容、普惠、有韧性的数字世界——携手构建网络空间命运共同体”为主题的2023年世界互联网大会乌镇峰会在浙江乌镇举行。大会探讨了全球发展倡议数字合作、网络空间国际规则、网络基础设施互联互通等议题，向全球贡献推动互联网发展与治理的智慧和方案。

互联网治理，再次成为全球互联网发展的焦点议题。

互联网从诞生之日起就深刻改变了世界。时至今日，互联网仍以惊人的速度改变着人们的生产、生活方式和社会治理方式，全球各国相互联系和相互依存的程度空前加深。在数字信息时代，“地球村”越来越成为真实写照。

然而，尽管“连接”是互联网的本质，也是互联网的常态，但网络空间“分裂”的伤痕并未缩小，反而随着技术的飞速发展和世界变局的加速演进有扩大的趋势。互联网是一把双刃剑，既创造了一个活力无限的数字世界，也带来一系列风险挑战：互联网发展不平衡、规则不健全、秩序不合理等问题日益凸显。

“当互联网的发展超越了其学术和已有研究的基础，并在更广泛的领域中彰显了其显著优势和地位后，我们会发现，互联网的发展和原始的设计和初衷相违背，甚至和这些设计背后的精神也相向而行。”

亚太互联网络信息中心（APNIC）首席科学家杰夫·休斯顿（Geoff Huston）这样描述互联网发展到今天所面临的困境和挑战。

我们面临着互联网发展治理“向何处去”的时代选择。

互联网治理

要拨开迷雾回归本质

互联网治理，有技术方面的治理，也有更广泛意义上的治理。

从狭义上看，互联网技术治理主要涉及地址、域名和协议三大基础资源治理。为推进互联网的稳定安全发展，需要通过多方协调的方式来制定和实施让所有利益相关方都能接受的技术规范和标准。

从更广泛的视角看，关于互联网治理的定义，近年来全球学者提出了不少观点。其中，2005年信息社会世界峰会（WSIS）突尼斯议程指出：

“互联网治理的一个有效定义是，政府、私营部门和民间团体按照各自的角色，开发和应用共同的原则、规范、规则、决策程序和计划，以共同塑造互联网的发展和应用。”

被认为是迄今为止针对互联网治理的比较权威性的解释，在今天仍然适用。

可见，无论是狭义还是广义视角，互联网治理都体现了互联网各利益相关方在协商沟通中达成“共识”。而这些关于互联网及其治理架构和具体政策的“共识”讨论，应该建立在一个基础的讨论之上——互联网的本质是什么？我们也可以从互联网的技术属性和社会属性两方面来看待这个问题。

一方面，从互联网技术治理的角度看，互联网的本质是互联互通、互操作。互联网的三大基础资源，地址、域名、协议需要具有共同的基础，才能保证互联网的各部分之间相互连接和交互。“互联网技术治理的核心是确保‘唯一性’，不能有‘二义性’。”清华大学李星教授如此表示。

为了使得技术规范和标准易于所有利益相关方接受和认可，负责地址、域名、协议的互联网治理机构RIR（区域互联网注册中心）、ICANN（互联网名称与数字地址分配机构）以及IETF（互联网工程任务组）等通过多方协调的方式制定规范和标准。

几十年来，这种技术协调已演变为通过一系列公开讨论、协商的方式来确定和决议的“多利益相关方模式”。技术规范和标准的可信性和权威性并非通过授权而取得，而是体现在各方共同承认的“大致共识”，并将其作为连接互联网各部分的纽带。

因此，任何试图没收其他国家域名或IP地址的行为，都是在破坏互联网的本质，将给互联网带来严重后果。“当有人试图通过剥夺互联网的核心价值来惩罚别人时，就等于在惩罚整个互联网。”来自俄罗斯的互联网专家奥尔加·马卡洛娃（Olga Makarova）表示。

另一方面，如果跳出技术限制，从更宏观的社会属性看，互联网的本质是一个“全球公共产品（Global Public Goods）”。公共产品具有非排他性和非竞争性。“如果将互联网视为公共产品和公共服务，那么互联网应该以可承受的价格被普遍使用，以便让每个人都可以从中受益。”相关专家表示。

在此情况下，应该将全球多数（Global Majority）叙事视角纳入关于互联网治理的讨论中。或者说，应该从“全球南方”或发展中国家的视角来看互联网治理问题。随着全球数字化转型持续深化，数字鸿沟在继续加深。回归互联网的“公共”属性，互联网不应该成为进一步扩大贫富差距的工具。我们需要为互联网回归全球“公地”而持续努力，为每个人建立起连接互联网所必备的技术设施。

全球互联网治理的多重挑战

应该采用哪种互联网治理模式，是全球互联网治理的首要挑战。多边主义是一直以来全球政府间处理国际事务倾向采取的做法。多利益相关方方法（多方）是不同利益主体共同协商参与政策制定的方法，一般为技术社区所推崇。在多边与多方治理并行的情况下，以哪种模式为主导？如何识别不同利益主体的具体责任？在李星教授看来，目前国际上对于不同的互联网治理模式和思路，还处在讨论和博弈之中。

2023年世界互联网大会乌镇峰会上发布的《世界互联网发展报告2023》，总结了当前全球互联网治理面临的多重风险，包括：全球技术合作遭冲击破坏、网络安全威胁升级、网络空间碎片化程度加剧，生成式人工智能等新技术带来难以预知的挑战，等等。

其中，碎片化和人工智能带来的挑战尤其突出。

互联网碎片化可能是深层次、结构性的，将影响整个互联网。来自肯尼亚信息和通信技术行动网络的巴拉克·奥蒂尼奥（Barrack Otieno）表示，互联网设计原则将影响互联网体系结构，如果设计不得当，很容易导致互联网碎片化。当前，不少国家面临着互联网关闭的风险，很大原因在于其网络设计可能不够稳健，存在基础设施单点故障，很容易被控制或利用。

李星教授认为，互联网“碎片化”和“中心化”犹如硬币的一体两面。比如，由商业巨头垄断而导致的“中心化”趋势其实也是互联网“碎片化”的一种体现。

来自印度信息技术变革（IT for Change）组织的南迪妮·查米（Nandini Chami）这样描述互联网面临的“中心化”风险。她表示，无论是互联网基础设施还是互联网应用服务，都有被强大的巨头公司“垄断”的趋势，这种趋势可能导致用户接入互联网的成本徒增，破坏了互联网作为共享资源的本质，形成“围墙花园”。

生成式人工智能等新技术的发展也给互联网治理带来前所未有的挑战。常常遇到这样的情况，旧的问题尚未得到妥善解决、新的问题又接踵而至。

李星教授认为，以大模型为代表的人工智能给互联网带来机遇，但也带来了诸多风险。

一是数据安全与隐私保护风险。人工智能需要大量的数据进行训练和学习，这就涉及到数据的收集、存储和使用。如何确保用户数据的安全和隐私不被侵犯，成为亟待解决的问题。同时，大模型应用也让很多国家限制数据向境外流动的“数据本地化”规则面临极大风险。

二是可信性风险。人工智能可能被用来制造和传播假信息，给社会带来负面影响。传统的审核机制不再适用，人们很难判断人工智能所生产的内容是否“正确”。此外，人工智能没有生物特征，如何追溯其“身份”，如何界定人工智能的责任和权利也成为挑战。

当前，人工智能的发展速度远远超过了相关政策“跟上步伐”的能力。我们要对其可能给互联网治理带来的颠覆性变革有所警惕。

搭建互联网治理“共同框架”

面对互联网治理的诸多挑战，专家们普遍认为，现在是时候重新思考互联网治理的路径了。我们应该回归互联网本质，将互联网技术治理作为重要起点，更加注重创新和可持续发展。其中以下几点特别值得注意：

一是互联网技术社区的深度参与。数字行动（Digital Action）组织全球活动经理布鲁纳·马丁·桑托斯（Bruna Martin Santos）表示，“互联网并不是神奇地存在或简单地运行。互联网治理依赖很多专业知识，依赖于技术社区的深度参与。”

每当谈到互联网治理时，我们很容易注意到互联网所具有的社会属性，但却总是严重忽略技术标准的作用。互联网是一个由多方共同运行的复合实体，其实现依赖于技术标准和运行手册的规范。制定技术标准的机构本身就是互联网治理的一部分。

例如，APNIC对IPv6的分配管理意味着新的组织变革。在IPv4时代，APNIC需要投入大量资源和精力保证地址的唯一性，避免地址浪费并降低路由表爆炸的风险。而在IPv6时代，IPv6的大规模地址空间让地址唯一性很容易保障，不需要节省地址，路由表爆炸问题也得到缓解。这就要求APNIC自身的组织形式和收费模式需要进行改革和进化。

技术是网络空间发展的基石。加强互联网基础设施建设，打破技术壁垒，畅通数据联通“桥梁”；推动关键核心技术创新，参与国际网络技术标准制定，是构建互联网治理新形态的必由之路。

二是互联网治理议题得到持续的关注讨论。在全球层面，相关组织、论坛和机制等“平台”是互联网治理的载体。比如，联合国互联网治理论坛（IGF）每年举办一届，其宗旨是促进各利益相关方在互联网相关公共政策方面的讨论和对话。IGF能够增进大家对互联网的全面了解。只有在对互联网充分了解的基础上，才能寻求互联网治理的“共识”。

当前，有关互联网治理的讨论和流程激增，很多基本问题还没有得到解决。杰夫·休斯顿（Geoff Huston）表示，“只有当我们认为互联网治理不重要时，它才会变得无关紧要。”因此，要确保这些长期悬而未决的问题持续得到各利益相关方的关注和讨论，并寻求解决方案。

三是寻求互联网治理的“公因子”。“每个国家/地区控制自己的信息流是一种权利，”来自塞尔维亚Open Link Group公司的米洛斯·约万诺维奇（Milos Jovanovic）认为，但需要考虑在全球范围建立最低限度的“共同框架”，建立可持续的治理方法，让全球所有人都能获得互联网访问服务，实现可持续发展。

李星教授也表示，各个国家/地区的网络“公因子”十分重要。互联网依循分布式无中心的理念设计，其本质是“网络的网络（The Network Of Networks）”。理想的状态是，各个分布式网络既能通过“公因子”连接到互联网，也能够独立运行。他进一步指出，互联网治理没有明确的蓝图，需要全球各利益相关方秉持批判性思维、逻辑思维、尊重事实，建立激励机制，并寻求共同合作。

在信息革命时代，网络空间有多大，人们对美好未来的憧憬就有多远。我们应该对互联网治理更有信心并积极参与其中，力求让国际上关于互联网治理的“共识”越来越合理，践行网络空间命运共同体理念，推动实现“一个世界，一个互联网”愿景。

正如习近平主席在2023年世界互联网大会乌镇峰会开幕式视频致辞所强调的：

互联网日益成为推动发展的新动能、维护安全的新疆域、文明互鉴的新平台，构建网络空间命运共同体既是回答时代课题的必然选择，也是国际社会的共同呼声。我们要深化交流、务实合作，共同推动构建网络空间命运共同体迈向新阶段。

来源：《中国教育网络》2023年10月刊

撰文：项阳

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