深度丨央行研究局局长徐忠解读《国务院机构改革方案》金融监管体制改革

导读

       针对金融监管体制改革，中国人民银行研究局局长徐忠撰文指出：银行与保险统一监管是顺应综合经营趋势的必然选择；分离发展与监管职能、分离监管规制与执行，将使监管者专注于监管执行，提高监管专业性有效性。

       徐忠指出，从2008年全球金融危机后的国际监管改革经验看，主流做法是强化中央银行的宏观审慎管理职能，构建完整有效的宏观审慎管理体制。强化中央银行宏观审慎管理职能，是落实“三个统筹”（统筹监管系统重要金融机构和金融控股公司、统筹监管重要金融基础设施、统筹负责金融业综合统计），保证金融安全，“打好防范化解重大风险攻坚战”的重要基础。

近日，全国人大审议了《国务院机构改革方案》，对金融监管体制改革做出了重大部署，主要强调了三个方面：

一是坚持金融业综合经营方向，顺应综合经营发展趋势，“组建中国银行保险监督管理委员会”，集中整合监管资源、充分发挥专业化优势，落实功能监管并加强综合监管，提高监管质量和效率。

二是分离发展与监管职能、分离监管规制与执行，“将中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行”，使监管部门专注于监管执行，提高监管的专业性有效性。

三是强化中央银行宏观审慎管理职能，人民银行落实“三个统筹”，为“打好防范化解重大风险攻坚战”奠定重要基础。

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坚持金融业综合经营方向，顺应综合经营趋势，合并银监会与保监会

银行与保险统一监管是顺应综合经营趋势的必然选择。我国金融业综合经营已成趋势，银行与保险深度合作、融合发展的特征明显。

一是银行与保险产品功能交叉趋同，寿险产品除了传统的保障功能外，发展出与银行存款类似的储蓄功能，成为“储蓄寿险”。

二是银保合作不断深化，我国银行已成为保险销售的重要渠道，近年来业务发展迅猛，促进人身保险业保费规模、资产规模的快速增长。在此背景下，统一银行与保险监管是坚持金融业综合经营方向、顺应综合经营趋势、落实功能监管并加强综合监管的必然要求。

银行与保险统一监管有利于集中整合监管资源、发挥专业化优势。银行与保险在监管理念、规则、工具具有相似性，对监管资源和监管专业能力也有相近的要求。例如，保险业“中国第二代偿付能力监管制度体系”（“偿二代”）以风险为导向，制定不同风险业务的资本金要求，就类似于银行监管中对银行资本充足率的监管要求，因而“偿二代”又被视为保险业的“巴塞尔协议Ⅲ”。在我国金融监管资源和专业人才“供不应求”的背景下，尤其是地方层面保险监管人才匮乏，统一监管有利于发挥协同效应，集中整合监管资源，充分发挥监管专业人才的专业能力，提高监管的质量和效率。

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分离发展与监管职能、分离监管规制与执行，使监管者专注于监管执行，提高监管专业性有效性

我国近年来暴露的一些金融乱象和微观局部金融风险，身兼发展与监管两职的监管部门目标冲突是重要原因。正如IMF金融稳定评估指出，中国金融乱象与监管和发展不分有很大关系。这是习近平总书记在第五次全国金融工作会议上明确要求“分离发展和监管职能”的重要背景。此次会议决定改革金融管理体制，分离发展与监管职能，金融发展职能由人民银行承担，能使监管者专注于监管，提高监管的专业性有效性。人民银行承担的重要发展职能包括：

一是统筹金融业发展规划，相关金融监管部门不再编制本部门发展规划，以实现发展与监管职能分离；

二是统筹金融业立法，金融立法不再各自为政，避免不同法律之间存在冲突、部分法律立法进程滞后等问题；三是统筹金融业并购重组、对外开放的安全审查。

分离监管规制与执行、由人民银行负责金融业重大监管政策的制定，主要有两个考虑。

一是有利于确保发展与监管职能的切实分离。监管规则外生降低了监管执行部门的自由裁量权，增强监管政策的透明度，从而保证监管者专注于监管，防止目标偏离。

二是有利于防范化解系统性金融风险。在金融业综合经营趋势明显的背景下，金融风险跨部门、跨领域、跨行业传染并放大的特点明显，系统性金融风险防范超出了单个领域监管部门的能力范围，以近年来快速发展的万能险为例，其资金链条可能横跨银、证、保多个行业，从单个监管部门的角度看，都监管合规、风险可控，但从全局看其风险隐患可能已威胁金融系统稳定。

因此，由中央银行从维护金融系统全局稳定的角度，负责重大金融监管规则制定，包括制定跨市场交叉性金融产品的监管规则实现穿透式监管，统一同类产品监管标准和规则落实功能监管，从而有效防控系统性金融风险，有力维护金融稳定。

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强化人民银行宏观审慎管理职能，落实“三个统筹”

从2008年全球金融危机后的国际监管改革经验看，主流做法是强化中央银行的宏观审慎管理职能，构建完整有效的宏观审慎管理体制。第五次全国金融工作会议明确要求“强化人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责”。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出了统筹监管系统重要金融机构和金融控股公司、统筹监管重要金融基础设施、统筹负责金融业综合统计的“三个统筹”改革要求。强化中央银行宏观审慎管理职能，人民银行落实“三个统筹”是保证金融安全、“打好防范化解重大风险攻坚战”的重要基础。

一是人民银行统筹监管系统重要金融机构和金融控股公司。人民银行统筹负责系统重要金融机构和金融控股公司的监管规制和机构认定，并具备检查权、处罚权，对高管的人事任免具有否决权。

二是人民银行统筹规划、建设和监管重要金融市场基础设施（含各类金融资产登记托管机构），对金融交易所主要业务规则制订修改人民银行具有否决权。

三是人民银行统筹负责金融业综合统计。涉及宏观调控、系统性风险等重大问题时，人民银行可根据履职需要进行直接数据采集。

 延伸阅读 

以下为徐忠针对十九大后中国经济及相关改革的解读，全文引述如下，供参考：

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持观大势、谋全局、干实事，成功驾驭中国经济发展大局，在实践中形成了以新发展理念为主要内容的习近平新时代中国特色社会主义经济思想。从提出经济发展新常态，到以新发展理念推动经济发展，再到深入推进供给侧结构性改革，中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。习近平新时代中国特色社会主义经济思想，既是五年多来推动中国经济发展实践的理论结晶，也是统领新时代做好中国经济工作的指导思想。只有深刻领会习近平新时代中国特色社会主义经济思想，才能够更好地理解十九大之后的中国经济及相关改革。

从习近平新时代中国特色社会主义经济思想看中国经济前景

2018年是中国改革开放四十周年，中国经济高速增长并成为全球第二大经济体，主要就是得益于改革开放。特别是，上世纪90年代我国确立了社会主义市场经济制度，并于本世纪初加入WTO及住房市场化改革，全面推进经济改革和对外开放，经济进入高速增长轨道。

在这个期间，我国也经历了国有企业三年脱困、处理问题金融机构等改革的阵痛。加入WTO使中国经济全面融入全球分工体系，中国得以充分发挥劳动力比较优势，利用出口和投资带动经济高速增长，为我们成功应对“百年不遇”的全球金融海啸冲击、通过大规模刺激政策在全球衰退中率先复苏，奠定了坚实的基础。

但2013年以来，我国未及时退出危机后的刺激政策，仍通过信贷刺激，依靠房地产和基础设施建设维持经济在较高水平增长。经过三十多年高速增长后，中国的经济体量已是全球第二，但面临的问题愈加凸显：一是人口红利消失殆尽，二是资本回报率大幅下降，三是宏观杠杆率不断攀升。全球金融危机以来，我国全要素生产率（TFP）持续下降，虽然2016年略有回升，但整体上仍处于下降态势。正是在这样的背景下，党中央做出了中国经济进入新常态的科学判断，明确新发展理念，将供给侧结构性改革作为经济工作的主线。

目前，中国已进入全面建设社会主义现代化强国的新时代，经济不能再依靠要素投入推动的传统增长模式。特别是，作为全球第二大经济体，中国已接近世界舞台的中央，中国经济问题的讨论已不仅是中国自己的问题，而是要放到全球视角中去思考。当前，各国经济的竞争实质上是制度的竞争，只有完善制度并通过制度的竞争才能带动中国经济再上一个新的台阶。习总书记指出，我们要有四个自信：道路自信、理论自信、制度自信和文化自信。在国际经济竞争中，我们的自信主要就是来自于社会主义市场经济制度。

一方面，社会主义市场经济有利于实现共同富裕，避免两极分化。20世纪90年代以来，强调完全让市场发挥作用的华盛顿共识成为各国的主流思想，即使全球金融危机之后仍是如此。在全球化和科技进步推动下，收入分配格局发生了深刻的变化，发达国家的中产阶级的比重在下降，贫富差距在扩大。按照《二十一世纪资本论》作者皮凯蒂的话说，就是资本的回报率超过了劳动报酬增速和经济增长率，而这实际上并不利于中产阶级的发展，也是美国次贷危机之后西方民粹主义和反全球化的重要原因。最近，特朗普推动的税收改革更有利于富人和穷人，但中产阶级获益很少。中产阶级发展是西方资本主义社会稳定的重要基础。在全球化和科技迅速发展背景下，传统的西方社会很有可能由于贫富差距的扩大而终结。

与之相比，社会主义市场经济具有西方资本主义社会无可比拟的优势。党的十九大指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾；要激发全社会创造力和发展活力，努力实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。中国明确提出到2020年全面建成小康社会，确保2020年所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会。我们的扶贫攻坚工作突出表明了中国社会主义制度优势。

另一方面，社会主义市场经济更加注重中长期发展战略。西方由于选举政治安排，更多看的是短期，经济发展与政治周期密切相关。甚至，拉美很多国家都进入了高福利和民粹主义陷阱。上世纪六七十年代，美国经历严重的滞胀，除了凯恩斯主义的刺激政策因素之外，很大程度上是由于选举政治给老百姓承诺了更高的社会福利。中国的经济发展更加注重中长期规划，着眼于长远。除了每年经济目标外，我们还有五年发展规划，党的十九大做出了“两步走”把我国建成社会主义现代化强国的战略安排。我们始终坚持问题导向部署经济发展新战略，这是解决事关我国发展全局和长远发展的重大战略问题的思想，也是我们重要的制度优势。

当然，我们在强调社会主义市场经济制度中，注重中长期发展战略和共同富裕，在更好地发挥政府作用的同时，我们更要重视市场在资源配置中发挥决定性作用。也只有这样，才能够从高速增长转向高质量发展，才能够真正提高全要素生产率，也才能够真正坚持四个自信。

充分利用全国统一大市场的同时，要充分发挥地方积极性

从中国改革开放近四十年的经验来看，社会主义市场经济优势既得益于充分发挥地方积极性，又得益于充分利用全国统一大市场。即在维护统一大市场的前提下分散决策，通过竞争优化资源配置效率，这也是推动中国经济从高速增长转向高质量发展最为关键的两个抓手。中国的改革开放就是发端于中央对地方家庭联产承包制探索的积极肯定，我国的很多政策和制度也都是由地方先行先试再推广到全国，地方的积极性对制度的完善至关重要。但是，随着中国经济的发展，各地方利益诉求日益多元，各地方利益以及不同地方与中央的关系也并不一致，这就需要充分发挥全国统一大市场的作用，既充分发挥地方的积极性，又能更好地发挥中央统一协调的作用。

目前大家都比较关心东北的发展问题。但是，很多讨论都没有将东北作为中国统一大市场的一部分来分析，而是就东北而谈东北。东北的发展既要发挥东北地方的积极性，还要发挥全国统一大市场在资源配置中的作用。东北的优势不是国有企业，而是高质量耕地。然而，我国的土地制度仍是由计划分配的。在我国保证18亿亩耕地红线和粮食安全的国策下，目前建设用地的占补平衡无法跨区域实施。东部沿海发达地区土地本应更多用于城市化和工业化，而不是用于农业耕地，结果在沿海大城市周围存在大量实际闲置或荒废的土地，既没有也无法真正用于农业耕地。如果建立一个全国统一的土地市场，东北就能够充分发挥比较优势。东北可以与珠三角、长三角等地区进行土地当量（类似折算成标准煤）交易，这样长三角和珠三角更多闲置土地能用于城市化和工业化，实现了发达地区城市化按照城市发展的规律发展。同时，东三省也能够利用比较优势和市场机制筹集发展资金，保持优质耕地和青山绿水，发展特色产业，维持社会保障平衡。

类似地，新疆的发展，现在是全国各地搞对口支援。研究局曾做过专门研究，如果建立全国统一的碳配额交易市场，新疆就可以发展清洁能源和碳汇产业并通过统一的碳配额交易市场转让碳配额，从而通过市场化的方式获得经济发展的资金。

因此，我们要重视全国统一大市场的作用，通过市场机制建设，尤其是全国统一要素市场的建设，把各个地方的比较优势发挥出来，从而更充分地发挥社会主义市场经济的制度优势。目前，中国很多领域发展都体现了统一大市场的优势，如高铁、移动支付、网购和共享单车等“新四大发明”，但如何更好地发挥地方积极性，更充分地发挥全国统一大市场和市场机制的作用，包括中央与地方的财税关系，仍有很多需要我们深入研究的问题。

开放条件下经济从高速增长转向高质量发展和国际竞争的关键是制度竞争

中国经济的高速增长，以及从高速增长转向高质量发展，并不是在一个封闭的环境里面实现的，而是在开放的环境中取得的。在开放环境下，经济要实现高质量发展并在国际竞争中处于有利地位，最关键的是资本和人才，但这要靠制度保障。

首先，需要强调的是，这里指的是“资本”而不是“资金”。改革开放后很长一段时期，资金匮乏确实曾是困扰中国经济的难题。我们主要是通过引入FDI、压低工资抑制消费、工农剪刀差等方式，解决了发展中的资金问题。但是，目前中国并不缺资金，而是缺乏真正意义上能够承担风险的资本。改革开放以来，中国的经济金融体系实际上有利于规模的扩张，有利于要素的投入并推动GDP增长。在GDP考核下，地方政府要发展经济，首先想的就是项目，为了解决资金来源成立融资平台，以政府隐性担保发债或贷款融资，这实际上不是依靠自己的资本金、有多少钱办多少事，而是通过融资担保、产业基金、政府服务购买等方式，引导金融资源进行项目开发，这实际上是股债不分、明股实债搞发展，没有资本的约束，效率也就无法提高。

我国金融企业公司治理仍存在问题，实际上仍是行政化机关运行模式，并非以利润为核心的现代公司治理模式。金融机构如果给国有企业和地方融资平台贷款出了问题，对管理者的切身利益影响不大；反之，如果给民营企业的贷款出现问题，就可能被追究利益输送责任。但是，在公司治理完善的企业中，经营层必须为股东利益负责，企业行为都要围绕盈利来进行。正是由于缺乏真正意义上能够承担风险的资本，金融企业公司治理仍存在差距，才会产生刚性兑付问题。由于缺乏一个有效的风险分摊机制下，必然不断加杠杆，金融市场必然盲目扩张。事实上，亚当·斯密三百多年前就已经讲了，只有花自己的钱才是最好的。弗里德曼也说过，“花自己的钱办自己的事，最为经济；花自己的钱给别人办事，最有效率；花别人的钱为自己办事，最为浪费；花别人的钱为别人办事，最不负责任。”

其次，人才是竞争力的关键。十九大报告提出了七大战略，其中有三个实际上是与人才相关的，包括科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略。习总书记抓到了问题的根本。从高速增长转向高质量增长，高素质人才是关键。吸引人才并不主要取决于基础设施硬件，更主要的体现在教育、医疗、住房、社会保障和法治等公共服务软件方面。近年来，我国高校发展只重视规模而非质量，反而使越来越多的国人把孩子送到国外接受教育。不过，国外教育为我国培养人才毕竟是短期的，长远看还是要改革我们的教育体系，更好地适应从高速增长转向高质量增长的需要。

另外，与人才密切相关的就是企业家精神。十九大之后，我们有很多重要的举措，包括强调保护民营资本，对侵犯民营企业家的案件重新审理，为企业家创造一个稳定发展的环境，这将创造一个有利于吸引人才、鼓励企业家精神的氛围。

经济从高速增长转向高质量发展和国际竞争的关键是制度竞争。在开放条件下，资本和人才都是流动的，只有真正完善体制机制，才能够更好地吸引资本和人才，在国际竞争中处于不败之地。

不久前，美国出台了新的税改方案。有观点认为，美国公司所得税最高边际税率由35%降为21%，中国是25%，与税改后的美国相差并不大。虽然中国的名义税负并不高，但中国的水电成本高，人力成本也不断上升。其背后的原因主要在于中国的要素市场是垄断的，要素价格是扭曲的，而作为要素市场垄断者的国有企业又是低效率的，其提供的服务必然也是高成本并转嫁给了其他企业。

世界银行每年都公布各国营商环境的评价，发布对190多个国家的营商环境报告。近年来，我国政府大力鼓励创新创业、大力推进“放、管、服”，但2017年中国的总体排名是78位，很多分项目排名非常靠后，如建设许可排172位、创业环境排在第93位、税负排在130位、跨境贸易便利排在97位，等等。因此，中央经济工作会议提出，中国要在关键领域进行改革，深化电力、石油天然气、铁路等行业改革，房地产领域也要建立符合中国国情的基础性制度和长效机制，切实降低制度成本，真正减轻企业的成本负担。

为支持实体经济创造良好金融环境的核心是处理好政府与市场的关系

改革开放以来，中国的金融业取得了很大的发展，有力地支持了实体经济。目前，中国的银行业规模全球第一，股票资本市场规模全球第二，债券市场全球第三，并且是全球第二大信用债市场。最近的界银行营商环境报告中，信贷可得性排名在68位，要高于总体排名的78位。可以说，金融业的发展有力支持了中国经济成为全球第二大经济体。不过，可能是由于去年召开全国金融工作会议，把防范金融风险放到了更加重要的位置，给人的感觉是金融出了很大的问题。而且，现在社会上一个流行的观点认为，我国金融业增加值占GDP比重过高，但金融业并不为中小企业服务，企业“融资难，融资贵”问题突出。

从理论上来讲，金融是实体经济的镜象，金融的问题很大程度上是实体经济问题的具体反映。随着人口红利消失、投资环境恶化，过度投资导致潜在产出增速和全要素生产率下降。经济增长对信贷投入和金融资源需求过多，这将推升金融资源的价格，从而导致金融部门的高利润，金融业增加值占GDP的比重也就相应较高。事实上，从国际经验来看，中小企业融资难是各国普遍的问题。但是，我国的实体部门中，很多都是政府推动的基础设施、房地产和国有企业主导的重化工业，这些软预算约束部门占据了大量信贷资源，挤出了有效率的民营中小企业融资，从而加剧了中小企业的“融资难、融资贵”问题。

当然，中国金融业自身发展也存在问题。目前中国仍是分业监管和事实上并未有效监管的综合经营，存在很多金融服务的空白点和监管套利空间。而且，中小企业金融服务的政策理念也在一定的偏差。一些政府部门对中小企业融资提出并不合理的要求：既要金融机构对小微企业贷款的占比不能下降，又要贷款利率不能高，还要不良贷款率不能上升。显然，小微企业本身倒闭、违约概率比较高，需要通过一定的高利率来抵补信贷风险和高经营成本。既要、又要、还要，这并不符合经济学规律，最终的结果只能是在统计上做文章。如果控制住了利率，又不容忍不良贷款率上升，最后银行只能将贷款流向政府平台，因为很多平台是符合中小企业贷款统计标准的。

另外，政府政策目标和实现目标的方式应当是分开的，支持小微企业是政府的目标，政府应当为金融机构创造一个有利于实现此目标的政策环境，比如说财税的激励政策或相关金融政策。现在一刀切要求金融机构按照某种经营模式来支持小微企业，能否达到政府目标值得反思。金融机构发展方向、具体的操作流程、选择什么样的组织方式、开发哪些金融产品，都应当由金融机构自主决定，而不是由政府来做决策。如果政府“一刀切”地要求，最终结果可能事与愿违。

结  语

中国从高速增长转向高质量增长，核心的问题是要实现国家治理现代化。

社会主义市场经济有利于实现共同富裕，避免两极分化，更注重中长期发展战略，促进社会协调发展，有着很多无可比拟的优势。我们要牢固树立“四个自信”，关键是要充分发挥地方的积极性和全国统一大市场的作用，改进体制机制吸引资本和人才，真正把我们的优势发挥出来。

十九大报告给我们指明了分两步走在本世纪中叶建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的战略目标。应当说，今后是任重而道远，还有很多硬骨头要一个一个地啃，还有很多的工作要去踏踏实实地做。十九大之后把越来越多忠诚、干净、担当的干部放到了合适的位置。今后我们要打破部门的藩篱，站在国家整体的高度来理解中国的问题，把思想和行动统一到习近平新时代中国特色社会主义思想上，凝心聚力做好本职工作，实现中国经济由高速增长转向高质量发展。

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来源/财新网、上海金融观察

主编/刘小萃  新媒体总监/李 博  

编辑/于远牧  制作/臧洪菊