罗志恒：如何看待增发1万亿国债？兼谈2024年财政政策的建议
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导读
2023年10月24日，全国人大常委会批准国务院增发国债和2023年中央预算调整方案的决议草案，中央财政将在今年四季度增发2023年国债10000亿元，作为特别国债管理。全国财政赤字将由38800亿元增加到48800亿元，预计赤字率由3%提高到3.8%左右。资金将重点用于八大方面：灾后恢复重建、重点防洪治理工程、自然灾害应急能力提升工程、其他重点防洪工程、灌区建设改造和重点水土流失治理工程、城市排水防涝能力提升行动、重点自然灾害综合防治体系建设工程、东北地区和京津冀受灾地区等高标准农田建设。
同时，会议表决通过了关于授权国务院提前下达部分新增地方政府债务限额的决定。
正文
一、当前增发国债和调整预算有六大积极意义
一是中央审时度势，实事求是根据经济社会发展形势做出预算调整，赤字率将上升到3.8%左右，以实际行动打破3%赤字率的束缚，充分利用我国较大的中央财政空间。事实上，在1998年面临东南亚金融危机以及暴雨灾害时，我国也做出过预算调整。这意味着在符合法定程序的情况下，根据形势变化动态调整政策是必要的。
二是增发国债用于特定的减灾防灾建设等八大方面，有利于补短板、惠民生，充分体现了财政支出以人民为中心的发展理念。随着近年来中国基建投资快速发展，一系列大国工程先后发挥重大作用，关于基建投资空间和潜力的讨论较多。我国基建投资仍具有较大空间，尤其是在减灾防灾比如城市排水防涝、防洪建设等方面，同时我国基建投资呈现出区域结构不均衡的特点。此次资金用途针对性强，目标明确，选择了补短板、惠民生的领域，这也是财政保障国家重大战略和重点工作的应有之义。
三是有利于扩大总需求，推动经济持续向好。当前宏观经济形势总体持续恢复，但总需求不足、微观主体信心不振的问题依然存在，增发国债有利于加强基础设施建设，扩大总需求，为四季度和明年的经济运行打下好的基础。
四是有利于提振信心与预期。一段时间以来，信心不足制约了微观主体经济活动的扩张，影响了投资和消费，当前增发国债超出市场预期，释放了政府稳定经济增长的信号。
五是有利于增加可支配财政资金，有利于更好地落实积极的财政政策。今年以来受制于房地产市场总体低迷等，土地出让收入继续大幅下行，政府性基金预算收入持续负增长，制约了财政支出的力度。1-9月一般公共预算收入与政府性基金预算收入和支出低于年初的预算目标，其中，一般公共预算收入与政府性基金预算收入之和两年平均增速为-4.5%；两本预算支出之和的两年平均增速仅为2.7%。
六是有利于优化债务结构，防范化解地方债务风险。从债务管理看，增发国债后赤字增加并转移支付给地方政府，缓解了地方财政压力的同时优化了债务结构。当前地方债务占比高，地方政府债务风险总体可控但部分区域存在风险，增发国债有利于从总体上优化债务结构，降低地方债务风险。
二、下阶段尤其是明年财政政策的建议：打破3%赤字率约束，以支出政策为主、收入政策为辅，推动政策方向从重投资转向投资与消费并重，增强财政政策不同方式的系统集成性
2024年经济形势总体上仍将延续今年的疫后恢复态势，从动能看，主要还是服务业和高端制造带动，房地产在政策作用下预计将逐步回暖但是恢复力度还要看政策的进一步加码；同时从经济周期来看，库存周期大概率已见底回升，从去库存进入到补库存对于经济增长也是积极作用。
当然，2024年仍会面临一系列风险挑战，既有中长期和结构性因素，还有短期的房地产、地方政府债务、金融风险、结构性失业等问题。因此，政策方面仍要继续实施积极的财政政策、稳健偏宽松的货币政策、继续发力的房地产政策，将提振市场主体信心和解决就业置于更高的位置，推出一揽子举措提振市场信心。
财政政策要有新的内涵：
其一，打破赤字率3%的约束，赤字规模中由中央占主导。实事求是面对真实赤字率，避免长期采用的“控赤字+扩专项债”导致赤字规模过小、专项债使用效率偏低的局面。同时，鉴于部分存量项目仍需要专项债继续支持，专项债规模可略低于今年，并大幅提高赤字率至4%以上。
其二，财政政策以支出政策为主、减税降费等收入政策为辅，提高财政资源的使用效率。经济下行期以及信心恢复期，收入政策有可能受制于市场主体行为的收缩，减税降费未必能快速转化为投资和消费；而支出政策能产生更加有效的结果。
其三，推动财政政策逐步从重投资转向投资与消费并重，对部分特定群体发放现金补贴推动消费尽快回升，采取中央和地方分地区按比例承担的方式实施；逐步利用个税APP等建立起补贴群体的筛选机制和基础设施。当前我国低保覆盖较为完善，因此尤其要关注三个群体：1）低保临界线以上、社平工资以下的城镇低收入群体；2）低保临界线以上、社平工资以下的农村低收入群体，尤其是老人群体；3）失业大学生群体。鉴于当前在实操层面持续面临难以精准补贴的问题，当前有必要尽快建立补贴群体筛选的机制和基础设施，可利用个税APP平台申报个人收入，即使不需缴纳个税也鼓励申报，作为直接补贴的依据，这样就可以根据收入分布及标准动态筛选出补贴群体。
其四，要尽快稳定宏观税负，缓解财政收支矛盾。对于对普通老百姓影响不大、但有利于绿色发展的税种可以扩围、提高税率。对消费税征收范围扩围，从目前以烟酒汽车为主扩展到高端服务业，比如五星级酒店等，同时提高消费税税率。提高资源税、环保税税率。研究探索碳税，研究探索并构建适配数字经济发展的数据财政体系等，包括数据资产税、数据财政等。短期可转让减持一部分国有股权。
其五，要在一揽子政策的安排下继续推进财政化债、金融化债。1）提高债务限额，为再融资债券发行腾出空间，推动隐性债务显性化；2）盘活并出让国有资产资源；3）与金融机构展期、下降利率；4）四大资产管理公司提前购买部分城商行、农商行持有的城投债，避免财政风险传递为金融风险；5）政策性金融机构发放中长期贷款等。详见《防范化解债务风险：当前形势与14条综合应对举措》
其六，增强非财政政策与财政政策的配合、非经济政策与经济政策的协同，增强财政政策不同方式的系统集成性，增强政策的效率效果，推动财政政策从“数量规模型”转向“效率效果型”，同时强化与市场的有效沟通。从2024年起，出台财政政策有必要更加强调系统谋划思维，将收入、支出和债务统筹考虑；尤其要将增值税立法与一系列“补丁”统筹考虑；统筹个人所得税改革，比如家庭征收、综合征收、动态调整扣除额、调整税率级次和税率、奖金计算，避免碎片化推进专项附加扣除等；统筹社会保险缴费基准、费率与规范征管等。
系统推进财税改革、统筹推进财政政策实施，走在市场预期前面引导预期，加强与市场的沟通。
风险提示：外部冲击超预期、稳增长政策超预期