中国建设报：生活垃圾分类制度实施八问和绩效评价探讨
文章导读
日前，《生活垃圾分类制度实施方案》颁布。生活垃圾分类是推进我国城镇绿色发展的重要举措，垃圾分类工作的制度化也将成为有效改善城乡环境、突破经济发展中环境制约瓶颈的重要环节。当然，《方案》的具体实施过程中，也会面临诸多现实困难，如何面对？如何解决？中国建设报记者刘喆梳理了部分问题，请行业专家，相关政府部门、环卫企业负责人，进行了分析解读。
来源：中国建设报 作者：刘喆
日前，国务院办公厅发布了《关于转发国家发展改革委、住房城乡建设部生活垃圾分类制度实施方案的通知》（国办发〔2017〕26号，以下简称《方案》）。生活垃圾分类成为推进我国城镇绿色发展的重要举措，垃圾分类工作的制度化也将成为有效改善城乡环境、突破经济发展中环境制约瓶颈的重要环节。当然，《方案》的具体实施过程中，也会面临诸多现实困难，如何面对？如何解决？中国建设报记者刘喆梳理了部分问题，请行业专家，相关政府部门、环卫企业负责人，进行了分析解读。
一问：《方案》明确了先行实施生活垃圾强制分类的实施区域和主体范围，提出强化公共机构和企业的示范带头作用，引导居民逐步养成主动分类的习惯，这是基于怎样的国情而提出的？
中国城市建设研究院总工程师徐海云认为，生活垃圾分类是一项系统工程，实际操作需要先易后难，循序渐进。方案提出的“2020年底前，在重点城市的城区范围内先行实施生活垃圾强制分类，以公共机构和相关企业为主体范围”，就是本着这个步骤来推动的。公共机构与企业单位有利于率先突破，易腐垃圾在单位食堂、宾馆、饭店、农贸市场、农产品批发市场等单位会更便于收集。
苏州市环境卫生管理处副处长何晟认为，要改变居民的习惯，要么有正面的引导，要么有强制的惩罚。实际上，物质奖励对习惯的改变作用有限，当居民对奖励形成习惯以后，没有奖励就难以持续。除了广州、南京等少数城市之外，目前，很少有城市有对居民不分类进行处罚的法规。而且即使有了法规，由于垃圾分类涉及每一个家庭，居民普遍有“罚不责众”的心理，实际处罚方面也面临着取证困难的问题。因此，采用强制惩罚的方式来改变居民习惯，效果未必好。采用公共机构和企业的示范带头作用，引导居民逐步养成主动分类的习惯，相对来说可操作性更高一些。
清华大学环境学院教授刘建国认为，在公共机构和企业先行推动垃圾强制分类，主要是基于两方面考虑： 一是公共机构和企业责任人明确，组织动员能力强，任务好落实，效果好考核；二是传统的动员激励方式的主要受众为老人小孩，作为社会中坚力量的公共机构和企事业工作人员常常缺席，而他们可以把在单位掌握的垃圾分类方法、分类习惯、分类方法带到家庭，形成垃圾分类社会参与的多向合力。
二问：“垃圾分类效率”指什么？如何量化？
《方案》在基本原则“完善机制、创新发展”中提到了“垃圾分类效率”。徐海云认为，此处的垃圾分类效率不是统计指标，是泛指分类有效性、准确性、经济性。
何晟认为 “垃圾分类效率”较难有一个量化的方法。“效率”通常指工作产出与投入之比，“垃圾分类效率”可以说是垃圾分类所取得的效益（包括经济效益、环境效益和社会效益）与开展垃圾分类投入的人力、物力、财力的比值。在短期内，由于垃圾分类需要投入大量的人员和资金，全链条上来说，难以获得直接经济效益（增加了某些企业的经营范围，可能会产生部分经济效益），而环境效益和社会效益的评估难以量化。
住房和城乡建设部市政公用行业专家委员会专家、华中科技大学教授陈朱蕾认为，“垃圾分类效率”采用何种算法来评价高低问题，还需要作为重要指标进一步研究。在固体废弃物处理领域至今对“分选效率”就有多个算法，给学生上课时，虽然也讲关于分选效率的不同算法，但更多的是讨论目前不同算法的特点和适用性。从国际上看，2007年以前，侧重于垃圾分类评价与管理的研究，2007年以后侧重于把生活垃圾作为能源的研究。有研究结论认为，分类越细、品种越多，处理和回收的成本越低，但分类效率评价越复杂。
刘建国认为，垃圾分类效率主要是指在一定的分类模式下垃圾中目标组分（如有害垃圾、可回收物、易腐垃圾）的分离效果。在合理的成本控制范围内，某一种或几种目标组分的实得率与纯净度越高，则分类效率越高，其量化方法可以定义为单位成本下目标组分实得率与纯净度的乘积。
三问：《方案》中明确指出垃圾分类收运要与终端处置环节衔接，那么，生活垃圾终端处理利用设施以后如何布局？
徐海云认为，生活垃圾分类主要是将可回收物、易腐垃圾或厨余垃圾、有害垃圾这3类垃圾做好分类。这3类垃圾分类收集首要问题就是做好衔接，即可回收物分类与再生资源回收的衔接；有害垃圾分类收集与危险废物处理的衔接；易腐垃圾或厨余垃圾分类收集与生物质资源化利用的衔接。这些终端利用和处置设施有的已经存在，有的还待建设，这些设施的建设是一个过程，还涉及多个部门。
何晟认为，生活垃圾分类的种类要与城市终端处置设施规划相匹配，仅仅有分类、收集，却没有终端处置环节，就违背了垃圾分类的初衷，分类后的垃圾也达不到有效处置目的。处理设施布局除应充分考虑基础设施共建共享的原则，如方案中提到“尚未建成餐厨（厨余）垃圾处理设施的城市，可暂时不要求居民对厨余‘湿垃圾’单独分类”，即体现了垃圾分类收运要与终端处置环节有效衔接的理念。此外，还应考虑垃圾的类别、属性、运输方式、终端处置设施的地域环境承载能力等。对于已有分类处置终端的城市，尽可能有效利用现有的处置资源；对于需新建的，可考虑不同种类垃圾分别建终端处置产业园的模式进行布局。
四问：《方案》中提出的 “生活垃圾回收利用率达到35%以上”，为什么没做全国统一要求？
《方案》提出 “生活垃圾回收利用率达到35%以上”的要求，只限定在实施强制分类的城市。也就是说只对强制分类的城市做出了要求，对其他城市并没有提“生活垃圾回收利用率达到35%以上”的要求。徐海云认为，一般地说，生活垃圾产生量高，可回收物量大，回收利用的潜力大，回收利用率才可能高。因此，“生活垃圾回收利用率达到35%以上”只是一个较大范围的总体要求，不能作为全国统一要求。对于先行实施生活垃圾强制分类的区域，提出分类回收率的要求体现了抓住短板、寻求突破的精神。与发达国家相比，我国有害垃圾单独收集是短板。而在经济发达的地区，先行实施生活垃圾强制分类既有经济条件也有现实需求。
刘建国认为，我国是发展中国家，自然社会经济条件的区域差异明显，垃圾分类目标的确定必须坚持因地制宜原则，给地方较大的自由度、灵活性。各地可以根据实际情况制定努力可达的目标，选择最优可行的分类模式，避免“一刀切”下的形式主义和弄虚作假。
五问：来自生活源的有害垃圾临时贮存场所该如何设置？传统环卫收运企业是否要取得危险废物收运资质？
徐海云认为，有害垃圾收集需要纳入当地危险废物处理规划，也就是说，有害垃圾收集要和当地危险废物处理衔接。如何设置有害垃圾收集点，如何管理有害垃圾收集、运输以及处理需要有关部门制定细则。
何晟认为，传统环卫收运企业或者第三方，将有害垃圾从生活源收集至中转场所或临时储运点，不属于危险废物转运，不需要申请危险废物收运资质。临时储运点应尽量选择生活垃圾转运站、环卫配套用房等现有设施，可利用设施原有管理人员进行出入库登记。来自居民的有害垃圾，应在合理范围内（如按行政区域、方位划分）设置临时储运点，存放区域内收集到的有害垃圾。
六问：《方案》中提出“可回收物产生主体可自行运送，也可联系再生资源回收利用企业上门收集，进行资源化处理”，是不是意味着，环卫收运体系不再接收可回收物的收运呢？
何晟认为方案中的自行运送，可以理解为送入城市街道社区内的再生资源网点，此再生资源网点是企业行为，也可以包含上门回收的服务，但是其回收的品种及价格是由市场决定的，也就是说，这样的再生资源回收利用企业，只会回收有价值的可回收物。为此要提到另外一个概念，城市的可回收物怎样定义。如果完全按照市场需求定义可回收物，理想状态下，环卫收运体系可以不再接纳可回收物。但是，如果可回收物的定义是广义的，包含了织物、玻璃等低值产品，在没有补贴机制的前提下，环卫收运体系仍需承担部分可回收物的收运功能。
北京环卫集团副总经理罗伟认为“可回收物产生主体可自行运送，也可联系再生资源回收利用企业上门收集”，是部分范围内先行实施生活垃圾强制分类的一个要求，是从垃圾强制分类主体的角度出发的。从这个角度看，公共机构、相关企业的可回收物产生量相对稳定，自行运送或者联系再生资源回收企业上门收集，是合乎逻辑的，也符合可回收物的产生规律。但不能因此就否定环卫收运体系的作用。无论是公共机构，还是相关企业，都依然会产生“干垃圾”和“湿垃圾”，环卫收运体系的进入是必然的，反而更能发挥在可回收物回收上的一体化优势，更加规范回收市场。同时，环卫收运企业在经营范围内一般都具有可回收物经营性处理服务业务，实际上也是再生资源回收利用企业，因此，对于公共机构等强制主体产生的可回收物，可以由包括环卫收运企业在内的再生资源回收企业进行回收利用。
罗伟还表示，居民社区可回收物的收集问题更应引起关注，也是最具有代表性的。因为方案中有“应选择不同类型的社区开展居民生活垃圾强制分类示范试点”的规定。环卫收运体系与居民社区是密不可分的，是推动实现“分类收集”和“分类运输”的关键节点。以北京环卫集团为例，近年来集团充分依托全覆盖的垃圾物流运输体系和末端处理体系，推动传统环卫作业向前延伸。通过大规模进入社区，对社区的可回收物、湿垃圾进行分类回收处理，构建固体废弃物全产业链条，自然就构建了垃圾分类的收运体系。在未来很长一段时间，环卫体系收集可回收物将成为不争的事实，也更具有天然优势。
七问：建立垃圾协同处置利用基地，安全化、清洁化、集约化、高效化地配置相关设施，实现垃圾分类处理、资源利用、废物处置的无缝高效衔接，需要从哪些方面准备和推进呢？
罗伟认为，首先是土地供给。要确保垃圾分类处理有地方可去。目前，我国城镇化进程不断加快，土地供给约束不断趋紧，这是导致当前很多地方垃圾处理设施征地难的重要原因。要想真正实现分类处理，就必须要把垃圾分类处理设施规划纳入城市发展规划，把垃圾分类处理设施用地纳入城市土地供给大盘子统筹考虑。
其次，要突破垃圾跨区域处理，实现垃圾分类处理设施园区化、一体化。这里所谓跨区域，既包括考虑省级区划之间的跨区域统筹，也要考虑省级区划内各地区之间的协同。长期以来，因为受到行政体制的约束，行政区划之间一直没有形成良好的区域合作和地域分工格局，垃圾跨区域处理一直是一个难题，各地自建垃圾处理设施，却又不能实现统筹，造成了资源的极大浪费。久之，就造成了地方垃圾处理设施“小而散”的局面。要想实现垃圾的协同处置，就必须要打破这种区域边界，综合考虑各区域的土地供给能力和环境承载能力，构建一体化、园区化的垃圾分类处理设施，强化区域统筹力度，提高设施资源的配置效率和水平，提高垃圾分类处理设施资源的有效利用和协同联动。比如，在京津冀一体化战略背景下，是否可以考虑打破省级区划限制，协同部署一批高标准、循环化的园区，特别是不同类别的可回收物，完全可以建立一个统一部署的回收利用基地。
何晟认为，协同处置基地是一个“大型的、概念化”词汇，其核心就在于生活垃圾的综合管理、利用和处置。如若要建立该类基地，第一要研究城市生活垃圾的成分及产量数据，特别要调研不同类别垃圾的产生量。第二要了解相关终端处置设施的技术能力、占地及处理费用，是否符合安全、清洁、集约、高效能原则。第三要考虑城市垃圾分类种类的可行性，即对该品种分类的接受度及可操作性等，杜绝从源头分类就会失败的终端处置设施建设。第四，生活垃圾的处置应在顶层设计上更多规范商业产品的生产过程，将更多收集生活垃圾（如废旧牛奶盒、废旧电子产品等）的职能转移到商品生产厂家，通过押金制的形式，由厂家首先进行回收利用，送入协同处置利用基地，进行资源化再生利用。
八问：在城市生活垃圾分类收运处理设施的建设中，如何发挥政府投资引导作用？
何晟认为，应对示范城市进行相关支持，并选择典型的城市，一次性大投入，摸索出可复制可推广的经验，把钱花在典型的城市或者典型的案例上，提高资金使用效率。
徐海云认为，目前不需要建设什么设施（危险废物除外），而需要对一些没人回收的固体废弃物确定补贴价格。例如，普通玻璃瓶没有人收，需要制定补贴政策，如每个玻璃瓶补贴0.2元，或每千克0.5元。但也要考虑财政支付能力和经济成本。
北京市西城区市政市容委主任刘戍东认为，垃圾分类收运处理设施的建设就是政府的职能，不能放任社会企业去做。企业是逐利的，有些还会钻政策漏洞。所以，关乎国计民生，资源环境可持续的公共事务，必须由政府来做。
微评垃圾分类：垃圾分类工作绩效如何评价？
薛涛（E20环境平台高级合伙人 北E20联合研究院执行院长）：
现在需要政府先在后端投入，并作出效果取得百姓信任，逐步通过社会管理，提高前端的百姓参与阶段的人数比例和效果。比如，干湿分离的处理模式，可以用厨余垃圾中有机质逐年上涨比例和工艺的资源化程度来衡量前端垃圾分类工作的成效。后端则看环卫部门独立收运系统建设、环卫作业管理和末端处理设施建设项目进展。当前国情下，个人觉得垃圾分类工作做得好，主要看百姓参与度和后端政府投入双指标。
陈增丰（杭州市环境卫生科学研究所副所长）：
基于垃圾分类的社会性，其绩效评价不同于任何已有工作或项目，很难通过简单的指标设计来实现。按照现有简单粗暴的行政管理模式，绩效评价可能只会把垃圾分类导向沼泽地。
个人以为最终的也许是惟一的标准，就是观察有多少人真正做到了垃圾的分类投放。各个不同阶段应该有不同的评价标准，各地也应该有不同的评价标准，尤其是现阶段。
垃圾分类有一个成长发展的过程，需要用成长性的指标。就像对孩子学习成果的评价，评价小学生的学业水平不能拿高考卷来评价。
李海涛（深圳市英尔科技有限公司董事长）：
垃圾分类要让民众有参与感和获得感。住宅小区适度规模的分类要尽快推动和布局，各地政府用好转移支付的政策。最见效的就是社区干湿分类（居民家中分类，社区分类投放为识别）。源头的湿垃圾明显减量，可回收的干垃圾资源化利用，剩余的废弃物去洁净焚烧和填埋处理。一方面在前端能做到减量，另一方面能让末端焚烧处理设施充分发挥作用，这样才能体现垃圾分类的工作成效。
【延伸阅读】北京、上海、天津等46个城市“强制垃圾分类”
国务院办公厅于3月底发布关于转发国家发展改革委、住房城乡建设部《生活垃圾分类制度实施方案》的通知。
2020年底生活垃圾回收利用率达35%以上
《方案》提出，到2020年底，基本建立垃圾分类相关法律法规和标准体系，形成可复制、可推广的生活垃圾分类模式，在实施生活垃圾强制分类的城市，生活垃圾回收利用率达到35%以上。
46城将先行实施生活垃圾强制分类
按官方计划，2020年底前，一些重点城市的城区范围内先行实施生活垃圾强制分类。这些城市包括：
①直辖市、省会城市和计划单列市。这意味着，北京、上海、天津、重庆，各省份的省会城市以及5个计划单列市大连、青岛、宁波、厦门和深圳都在其中。
②住房城乡建设部等部门确定的第一批生活垃圾分类示范城市，包括：河北省邯郸市、江苏省苏州市、安徽省铜陵市、江西省宜春市、山东省泰安市、湖北省宜昌市、四川省广元市、四川省德阳市、西藏自治区日喀则市、陕西省咸阳市。
也就是说，全国将有46个城市先行实施生活垃圾强制分类。这些城市的党政机关，学校、科研、文化、出版、广播电视等事业单位，协会、学会、联合会等社团组织，车站、机场、码头、体育场馆、演出场馆等公共场所管理单位，以及宾馆、饭店、购物中心、超市、农贸市场、商铺、商用写字楼等企业负责对其产生的生活垃圾进行分类。
【延伸阅读】一图读懂垃圾分类（来源：国家发改委）