发改委新推存量资产PPP，是大蛋糕还是小饼干？
近日，国家发展改革委随后印发的《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》提出，经过长期投资建设，我国在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、重大市政工程等基础设施领域形成了大量优质存量资产。不少业内专家对此解读认为，存量项目PPP或将成为一股新热潮。以PPP盘活地方政府存量资产，既能为地方政府腾出更多资金用于新项目，还能给予民间资本更多投资机会。那么，存量资产的PPP项目，到底是大蛋糕还是小饼干？本文将做深度剖析。
来源： E20研究院 E20数据中心 作者：赵喜亮 汤明旺 安志霞
2017年7月5日国务院常务会议指出，拿出更多优质资产，通过政府与社会资本合作模式引入各类投资，回收资金继续用于新的基础设施和公用事业建设，实现良性循环。
国家发展改革委随后印发了《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》，指导地方加快运用PPP模式、规范有序盘活基础设施存量资产，形成投资良性循环。《通知》提出，经过长期投资建设，我国在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、重大市政工程等基础设施领域形成了大量优质存量资产。积极推广PPP模式，加大存量资产盘活力度、形成良性投资循环，有利于拓宽基础设施建设资金来源，减轻地方政府债务负担；有利于更好地吸引民间资本进入基础设施领域；有利于吸引具有较强运营能力的社会资本，提高基础设施项目运营效率；有利于推进国有企业混合所有制改革；有利于加快补齐基础设施短板，推进供给侧结构性改革。
不少业内专家对此解读认为，存量项目PPP或将成为一股新热潮。以PPP盘活地方政府存量资产，既能为地方政府腾出更多资金用于新项目，还能给予民间资本更多投资机会。
而在此前不久举办的第二届广州PPP创新发展研讨会上，国家发改委固定资产投资司副司长韩志峰表示，要加大存量项目PPP力度，盘活存量资产。他指出，改革开放以来，我国基础设施领域存在大量优质资产，这些存量项目具有稳定现金流，且项目本身具有可观的经济效益或是未来可预期的经济效益；在这些存量基础设施领域加大PPP的推广力度，盘活存量资产，形成投资的良性循环，或许会是下一阶段推广PPP的重要方向之一。
再往前看，存量项目一直属于国家鼓励使用PPP模式的范畴。《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）提出，“政府可采用委托经营或转让—经营—转让（TOT）等方式，将已经建成的市政基础设施项目转交给社会资本运营管理”；《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（财金〔2014〕112号）要求各级财政部门鼓励和引导地方融资平台公司存量项目，以TOT（转让-运营-移交）等方式转型为PPP项目，积极引入社会资本参与存量项目的改造和运营；《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）指出，“行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目”，并附有存量项目适用的委托运营（O&M）、TOT、ROT等具体模式说明。《国家发展改革委 中国证监会关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》（发改投资〔2016〕2698号），就推动PPP项目资产证券化融资相关工作作出全面安排，以更好地盘活PPP项目存量资产。一些细分领域的政策实际上也推动着存量资产PPP模式的应用，比如“水十条”和标准的出台，催生了一批污水处理厂的提标改造PPP项目。
实际上，2004年住建部126好文发布以来，以特许经营tot模式和股权转让模式操作的存量项目PPP已有不少成功的案例。一些原本由地方公营事业单位运作的自来水厂、污水处理厂、垃圾处理厂，通过引入专业的社会资本，既减轻了地方政府的债务负担，也提高了公共服务的供给效率和供给质量，社会资本从项目本身也获得了合理的回报。典型的例子包括合肥王小郢污水处理PPP项目，南京市城东、仙林污水处理PPP项目、安徽马鞍山供水公司股权转让项目等。
从这个程度上说，全国各地有望迎来一轮存量项目PPP的热潮。本文存量项目PPP分析不是分析股权收益，而是分析PPP市场化率及潜在的市场空间。对于存量项目，上市的属地企业（B方阵，区域综合环境服务集团）签订特许经营，而B方阵市场化的方式区别于A方阵（重资产环境集团），B方阵PPP的市场化率计算需要排除上市公司持有的运营资产，具体分析如下文所述。
根据国发43号文和60号文，市场化涵盖两种方向。一种是通过PPP方式让外地社会资本参与，一种是属地企业上市签订特许经营或属地企业签订类似特许经营的承包协议进行一定的市场化转型或专业化平台的升级。
《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》明确提到能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、重大市政工程等领域进行存量资产盘活。E20现就市政供水、污水两个领域存量PPP市场化空间进行数据测算，为业界参与存量资产PPP项目提供参考。
对于上述的市场化方向有数据支撑的分析，目前可将后者未上市的部分单独列出，如上海城投水务的运营资产没有装入城投控股上市公司,理论上可以作为存量资产进行社会资本转让的余粮，E20数据中心在统计中已经考虑了此因素；而兴蓉环境、重庆水务的供排水运营资产已装入上市公司，理论上已不能作为存量资产进行PPP市场化的可能。再如像北排等跟政府签订了类似特许经营的承包协议，考虑到这类公司依然是与政府关联度紧密的地方国企，存在着存量项目PPP释放的可能，而这些存量资产与上市公司拥有的不能释放空间的属地性资产不同。对于市政供水厂项目而言，除了股权合作开展a类项目以外，还有涉及带管网直接运营的b类项目，两类合作类型均被归入PPP市场化，具体项目分类见文章《薛涛：环保PPP年度盘点，分类后的顶层思考与产业变局》。据不完全统计的PPP市场化率图可以看出，区域市场化释放的空间随着颜色的变浅逐步减小。另外，也可关注到北京的PPP市场化率较高（供水接近60%，污水处理在70%以上），而上海的供水、污水处理PPP市场化率均小于20%。
图1 全国供水PPP市场化率区间分布
数据来源：行业数据来源于E20研究院行业数据库，企业数据来源于E20数据中心企业数据库；时间截至2016年底。供水PPP市场化率=社会资本通过PPP市场化方式获取的市政供水规模总计（城市及县城）/相关省市供水规模总计（城市及县城）；E20环境产业战略地图中A方阵业绩计算在内，而B方阵企业借助地域优势所获得的属地性市场化项目并未计算在内。
图2 全国污水处理PPP市场化率区间分布
数据来源：行业数据来源于E20研究院行业数据库，企业数据源于E20数据中心企业数据库；时间截至2016年底。污水处理PPP市场化率=社会资本通过PPP市场化方式获取的市政污水处理规模总计（城市及县城）/相关省市污水处理规模总计（城市及县城）；E20环境产业战略地图中A方阵业绩计算在内，而B方阵企业通过传统公建公营方式所获得的属地性市场化项目并未计算在内。
E20数据中心以2016年底市政供排水行业数据（来源：E20研究院）、企业数据为基数进行估算：全国30个省市区市政供水存量资产可PPP市场化的空间约21300万吨/日，可PPP市场化的占比约73%；市政污水处理存量资产可PPP市场化的空间约9035万吨/日，可PPP的市场化占比约 49%。全国30个省市区市政供水和市政污水处理存量资产可PPP市场化的空间差异较大，如图3和图4所示。在本次估算过程中，拥有属地性供排水业绩的企业被视为一类特殊群体（兴蓉环境、海峡环保、瀚蓝环境、江南水务、创业环保、中山公用、重庆水务等上市公司为典型代表），这些企业拥有的供排水项目多有属地性获取的烙印，这些属地性项目与严格意义的PPP模式下的市场化项目并不完全一致，在计算供排水市场化率时这些项目并未被予以考虑；此外，部分属地性供排水项目已装入上市公司报表中、并不能被予以PPP市场化，在计算市政供排水存量资产可PPP市场化的空间时，这部分属地性供排水项目不能被计算在内。此处以北京、上海为例；北京供排水市场盘踞着北控水务、威立雅中国等10多家企业，它们弱化了北排等属地性公司对北京市政供排水市场化的影响，供排水市场化率相对较高；相反，上海供排水市场化率处于较低水平，据了解，城投控股旗下上海城投水务的供排水业绩并未被装入城投控股上市公司内，从而被归入可PPP市场化，上海地区市政供排水存量资产可PPP市场化的空间相对较大。
图3 供水PPP存量市场规模
图4 污水处理PPP存量市场规模
存量资产的PPP盘活需要面对全面评估该存量项目的情况，如存量项目本身的质量（手续完备性、资产建设质量、运营收益稳定性）、资产转让VS经营权转让（操作难度及税负问题）、原有员工的接管安置、政府对自身财力和所有PPP项目的财政支出能力评估等问题。需要注意到，优质的存量项目PPP，必然是规范的“真PPP”，因此始终符合PPP的四项核心原则——真正的风险分担、明确的产出要求、强调全寿命期绩效、回报与绩效关联。
存量项目资产本身质量。存量项目PPP盘活需要面对项目本身的质量问题，最基本的，存量项目的前期手续完备，可研、土地、规划等方面没有重大瑕疵，对项目进行全面、细致的尽职调查。
提标改造可能性。存量PPP项目，建设已完成，但可能面临着改扩建或者提标改造的可能，若涉及这种情形，需要做好面对存量项目因标准提高新增投资、社会资本选择（具备投融资、建设和运营能力）等问题的准备。
资产转让还是经营权转让？若是资产转让，将涉及国有资产评估、国有资产转让相关税费、债权债务、原有权属机构（如地方平台公司B方阵）是否愿意合作等问题。国有资产的转让除需要资产原权属单位的内部决议、国有资产管理部门的批准、专业第三方对资产进行评估外，还需要在产权交易机构予以挂牌，采取拍卖或者招投标方式组织实施产权交易。相比之下，特许经营权转让方式操作起来将更为简便，对社会资本来说也有助于减少税费支出。
原有员工如何处置。供水、污水处理等领域的存量项目，不能回避的是原有人员的安置问题，如处理不当，将形成社会不稳定因素，对政府和社会资本都不利。一般而言，政府进行存量资产PPP招标时可要求社会资本提前制定原有人员安置方案（预案），约定几个原则：合同几年不变（如3、5年不得解聘）、工资福利不降低、社保齐全。具体执行上，可考虑“老人老办法、新人新办法”，在一定期限内优胜劣汰、平稳有序过渡。
政府对自身财力和所有PPP项目的财政支出能力评估。无论新建还是存量PPP，项目本身都属于基础设施或公共服务领域，主要有政府付费或可行性缺口补助作为回报来源。因此，政府需要对自身财力和所有PPP项目的财政支出进行全面系统评估，保证政府的支付能力和存量项目PPP的分险可控性。
此外，国家层面对“伪PPP”、变相增加地方政府债务行为的政策“收口”，对某些类型的存量项目PPP也是潜在的风险。随着存量PPP项目大量涌现，实施落地过程中出现一些新问题，过分注重“盘活”以获得资金的做法可能导致PPP项目本身应该突出的运营绩效被轻视、背离提高公共产品质量的“初心”，国家政策上进行规范将是必然。由此来看，不具备收费基础的非运营类存量项目（比如市政道路，地下管网，免费广场公园等）应该是被绝对禁止采用ppp方式对外单独转让之列。
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