从国发43号文到财预87号文，探寻中央管控地方融资冲动震荡背后的主线
最近，财预50号文、财预62号文和财预87号，连续三份颇具影响力的文件，尤其是87号文，给整个地方政府的投融资市场带来了巨大的震动。规范强调的是针对性和有效性，地方政府和企业该如何预判政策大势、避免被动？中央政府的政策完善应该还有哪些重要方面？本文重点探讨几个重点问题。
来源：财政部PPP中心、道PPP
作者： 薛涛、汤明旺
最近，《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）、《财政部国土资源部关于印发〈地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）〉的通知》（财预〔2017〕62号）和《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预[2017]87号），连续三份颇具影响力的文件，尤其是最后的87号文，给整个地方政府的投融资市场带来了巨大的震动。随后，业界一大批专业性解释文章陆续出现，目的主要在于安抚市场，解释被叫停的是政府购买服务买工程，而非政府购买服务（或者叫政府付费类）PPP的市场。规范强调的是针对性和有效性，地方政府和企业该如何预判政策大势、避免被动？中央政府的政策完善应该还有哪些重要方面？笔者在本文重点探讨以下几方面。
虽然不同时期、不同部委甚至国务院的文件对政府购买服务的定义存在模糊甚至冲突，但仔细阅读《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）、财预〔2017〕50号文和财预[2017]87号文，其背后财政部约束地方政府举债行为的主体思想是坚决和清晰的。作为政策解读者，掌握文件趋势，领会核心思想，才不会在当前频繁出台的政策文件中迷失方向或者受到误导。
PPP和地方专业运营市场化平台并存带来的地方政府与之结算所形成的公共服务涉及的经济活动外部化，由此和财政部PPP综合信息平台及政府预算公开等一系列举措所希望做到的地方财政收支和投融资行为的公开化，预算制度循序渐进的规范及通过PPP等所带来的政府支出长期计划性的可预期化，以及地方政府财政制度重构和前述外部化共同作用下的地方财政的法制化，笔者称之为地方财政管理的“四化运动”。
虽然中央政府三令五申强调不会为地方政府的债务做托底，但在我国的当前国情及制度安排下，中央对地方政府的行为具有绝对控制权的同时，其实也实质上承担着责任。因此，财政部2014年启动的一系列改革，新预算法和国发〔2014〕43号文的主旨，是要通过前述的“四化”将地方政府的投融资行为装进制度的笼子。而经过了自1994年分税制以来的地方融资竞速，实现这一目标必然是需要一个较长期、较复杂的过程。
之前，财政资金、少量试点性地方债券和规模平台举债是地方政府融资的主要手段，土地财政融资也在其中发挥了很强的作用；而国发〔2014〕43号文和新预算法之后，财政部期望财政资金、地方债券、PPP成为其主要通道。当然，此前甚至包括现在，地方政府所属平台类专营公司作为企业身份在资本市场的融资能力在其中的辗转腾挪上（俗称的“四个杯子、三个盖”的地方政府融资局面）可以发挥巨大的作用，尤其在一线城市这方面运作的优势较为突出。而在三四线城市，平台公司专业化能力低，几乎没有可控制的运营类资产，且金融市场对接能力也低，这个杯子盖的玩法往往玩不动，也就容易导致其玩简单的政府购买服务买工程的传统游戏，由此也成为本次财预[2017]87号文规范整治行动的对象。
在地方政府的四套账簿里：一般公共预算，主要是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展及行政正常运转的预算；政府性基金预算，是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算，实际上大头是土地收入，还包含污水处理费等，均要求专款专用，以收定支；国有资本经营预算，是对国有资本收益作出支出安排的收支预算；社会保险基金预算，是对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金，专项用于社会保险的收支预算。前两者与PPP紧密有关，尤其第一项中一般预算支出是PPP财政承受能力论证的重要依据。在一系列收紧的措施中，土地收入的使用方式管控日益趋严，被逐步推向远离之前地方政府长期性债务还款来源的用途，而土地开发的筹资通过财预〔2017〕62号的地方政府土地储备专项债券来实现。
实际上，融资是地方政府城乡建设、经济发展、改善民生依赖的正常诉求。国家对地方政府通过投融资平台非可控、非长期规划的融资行为进行规范（投融资平台依赖的地方政府背书本质上是中央的无限责任，而还款的实际保障往往是不可预期的土地收入），必然也需要为地方政府提供补充性或者替代性的融资渠道。地方市政债是依赖一般性公共预算的部分税收作为偿还保障的替代项，具有前述的“四化特征”，也包括财预〔2017〕62号的土地储备债券、《关于印发<地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）>的通知》(财预〔2017〕97号)提到的收费公路债券等专项债券。
另一个合法的融资通道则是PPP，正如前述也符合所期望的“四化特征”，当然，它被限制在一般公共预算支出的10%的范围内。地方政府的另一个合法融资通道，则可以靠市场化的专营公司在资本市场合法合规进行融资。
还需要关注的是，国发〔2014〕60号在鼓励市政基础设施运营市场化的方面，是“推动市政基础设施建设运营事业单位向独立核算、自主经营的企业化管理转变”和“积极推动社会资本参与市政基础设施建设运营……政府可采用委托经营或转让—经营—转让（TOT）等方式，将已经建成的市政基础设施项目转交给社会资本运营管理。”两个方面本应以齐头并进的方式存在，后者被《国家发改委关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》（发改投资〔2017〕1266号）所再度强调；前者则一直未被特别关注，导致公建公营传统的拨付通道存在被堵的风险，而今后专营公司获得政府付费或补贴的合法通道存疑。我们认为，地方专营公司（指获得本地政府特许经营许可的区域性市政运营公司，比如地方性的水务公司）的市场化是与PPP同等重要齐头并进的方向，两者应该比照性发展，尤其在具有收费机制（或潜在收费机制）并有强运营属性的公共服务领域。这一点并不与本文所述的基本趋势冲突，建议国家层面尽快完善细化相关的制度。
目前看，在具有完全使用者付费机制的领域（比如市政燃气项目），大部分地方专营公司作为优良资产，可以通过混合所有制改革和上市可以是其进一步市场化的方向。而对于供水服务这类公共服务，则由于定价机制和调价机制尚不到位，存在需要财政补贴的情况。如果这种补贴是长期的财政补贴，按当前的政策趋势，今后的合法来源理论上（并非实操中的标准动作，目前实际操作是按传统公建公营下的惯性在延续）应该是被纳入中期财政规划（按照87号文的描述）。类似地，以污水而言，价格机制改革有待深化，除了污水处理费作为基金可以直接支付给专营企业以外，该领域的长期财政补贴也可以正常参照87号文的规定，纳入中期财政规划来做稳定的支付，确保满足这些专营企业正常运营及合理盈利的需要。
当这类运营类基础设施专营领域出现新建项目、需要巨额资本性投入的情况，地方仍未有统一的、规范性的做法。理论上应该是政府一次性注资补充资本金（很多时候也可以交给有实力的专营公司自筹），同时编制三年滚动预算、分年度纳入预算安排，并应制定调价计划在未来调整向居民收取的价费标准、最终实现财政补助的退出。我们已经观察到，现实中存在地方专营供水公司承担了巨额的水源工程投入，却未获得政府相应还款来源安排的情形，反而形成了未来公共服务能否稳定供给、质量能否持续达标的风险。
由于有些地方政府的财政支付长期性和保证性不足，这可能不得不将新建可运营的基础设施项目采用PPP模式进行实施。但对于天然垄断属性的网络型公共服务（供水、污水等）领域，且现有专营公司市场化机制较好、专业运营能力较强、投融资能力较强的情况下，原有机构的市场化和项目本身的PPP化同步进行是存在难度的。目前，有关部门对这部分机制的研究和设计尚未出台，且公共服务价格的研究和全成本收费机制也有待完善。
目前我们观察到，除了这些具有收费机制（或者潜在收费机制）的运营类项目（可细分为政府监管型特许经营项目和政府购买型特许经营项目）以外，当前还存在着大量的政府购买型PFI类项目（比如海绵城市、市政道路和不含污水处理厂的河道治理的话），这就到了下个章节需要讨论的问题。
财预〔2017〕50号文不但是约束投融资平台违规行为的文件（再次明确禁止政府担保行为，也包括在后来87号文所禁止的借道政府购买服务的“伪创新”），而且对PPP中一些变相违规融资问题的整治也又提出了明确的信号和方向性的意见。该文件点到的问题基本上都是指向在缺乏收入来源长期保障的前提下，利用地方政府隐性信用违规举债的投机行为，无论是所谓的利用基金创新还是承诺项目本身的固定回报。
正如前文所述，在当前政策重构期的背景下，各方应高度关注政策的趋势，而不仅仅是依据现有政策明示条例去选择适者拿来利用甚至投机，且直到各种投机行为蔚然成风导致被整治后再予以修补。当前投融资平台融资渠道有限的形势下，一批不具有收费基础，甚至不具备长期运营需求的PPP项目（都属于PFI类项目）可能会大量出现，会不会由此受到进一步的规范，是需要谨慎对待的问题。
举个可能和现行政策精神不太相符的例子。虽然《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知 》（财金[2016]90号）开了个口子，即“对于政府性基金预算，可在符合政策方向和相关规定的前提下，统筹用于支持PPP项目”，然而政府性基金以收定支专款专用的规定非常严谨。目前有些地方在PPP项目财政承受能力论证中已经面临10%红线即将或者已然突破的窘境，开始出现在财政承受能力论证中将PPP项目下部分支付责任挪入政府性基金的行为（尤其是一些区域开发类PPP项目的财政承受能力论证中，大部分政府支出责任被设置为通过政府性基金予以支付，由此降低在一般预算支出中的占比）。这种情况如果没有得到合理的规范，有可能使当前PPP“财政承受能力论证”的效果减弱，不利于中央对地方财政支出规模的管控。
这次87号文规范中，金融机构甚至对“政府购买（付费）类”PPP有所顾虑，本质上有值得思考的地方，毕竟这类项目对政府“应付义务”的增加是显而易见的。在当前有些地方政府还存在违规融资行为，PPP制度完备性、操作规范性和提质增效能力仍有待完善的背景下，笔者并不认为一般预算支出10%的“天花板”限制近期有提高的必要。既然严格执行10%红线带来PPP项目空间有限，确实需要重视到底哪些PPP项目（尤其是PFI类项目）应该被优先推出的考量标准，而当前物有所值（VFM）评价和财政承受能力论证并不包含哪类PPP项目应该被选择优先推出的评估。
财政承受能力“10%”的限额珍贵，现在看各地PPP项目实操往往是先报先得，后期更必要实施的项目反而可能没有了可用的空间。关于PPP项目的物有所值评价和财政承受能力论证，我们建议各方面应该对几个优先原则予以重视：一是重要性，关系基本民生、经济发展、中央要求（如环保）的项目，应该优先，而非目前许多地方“成熟一个、实施一个”的做法；二是运营性，绩效考核清晰、长期运营绩效提高压力明显、适合发挥PPP优势的应优先，而非某些“政绩工程”优先；三是适当性，要考虑PPP项目是否和当地经济水平、地方财力相匹匹配，对规模、体量、质量要求进行合理设计，避免出现背离地方经济发展水平和必要性的“过度豪华”的PPP项目。
以中部某市为例，2016年推出“××市海绵城市建设水环境综合整治PPP项目”、“××市海绵城市试点建设××新区基础设施PPP项目”之后，根据财政承受能力论证报告，两个PPP项目2018年当年政府支出占一般预算支出的比例将近6%。而2016年年底，该市储备及备选PPP项目86个，总投资超过900亿元。以该市财力测算（2016年市本级一般预算支出为52.9亿元），只要再落地两三个体量大的PPP项目，该市很快就将触及甚至突破一般预算支出的“10%”这一底线。更极端的情况可能在财力更弱、融资更迫切的西部地区，尤其是西部县级政府。以贵州某县为例，在落地一个10亿元投资体量的PPP项目之后，当地随后推出一个50亿元规模的新城基础设施PPP项目，根据财政承受能力初始论证测算，两个PPP项目政府支出责任占比高出“10%”底线三四个百分点。可见，政策上应该对地方推出PPP项目的规模总量和先后顺序有所规范。
地方PPP项目推出的先后顺序，其实应与地方财力、各种项目投入产出、地方债务等综合考虑，进行更系统的谋划。比如，美国很多地方政府制定跨年度的资本改善计划（Capital Improvement Program，CIP），统筹本区域各类项目的资金来源、支出、偿还和中长期发展规划，确保用于基础设施建设和民生保障项目的资金来源和投资绩效，并由此更有效地管控地方政府债务风险。类似地，国内有些城市开始编制投融资规划，明确未来中长期（5到10年）重大投资项目清单、投资规模、资金需求和政府债务规模等，设计城市资金信用、债务平衡和投融资为一体的实施方案，并特别对各领域PPP项目按照轻重缓急进行合理设计、有序安排。这种方法一方面解决地方规划落地、项目对接以及政府和市场衔接问题，另一方面可解决政府和社会资本之间的信用问题，促进双方伙伴关系得以建立、并可持续。从与现有政策的结合来看，也可与国家提出的建立中长期财政规划和预算框架进行衔接，对今后一段时期的政府财力作出理性的统筹、中长期的安排。
有些地方违规举债屡禁不止，地方债券通道有限，PPP的10%红线亦成为关注点。本质上，除了地区经济发展的不平衡，地方债务冲动的根源依然是中央和地方事权财权匹配不够、城镇化阶段地方融资需求依然高涨两个因素。举个例子，一个“水十条”项下，仅仅黑臭水体治理，根据E20研究院的测算，就需要地方政府投入4万亿元左右，因此出现了某市城区水系综合整治（含黑臭水体治理）PPP项目百亿大标（三标段合计投资额超过140亿元），甚至一标可能占满“10%”财政能力承受空间的情况。
总而言之，如果不从顶层设计高度在央地财权事权再分配和理顺公共服务价格体系两个方面同时着手规范地方政府融资行为，“大禹治水”的成功不会到来。
本文作者：
E20研究院执行院长薛涛
E20PPP中心总监汤明旺
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