江苏财政厅副厅长讲话：规范PPP收紧完全政府付费项目
继史部长讲话后，江苏财政厅宋义武副厅长的讲话也值得高度关注，在PPP圈也引起不小的震动。看完宋义武副厅长的讲话之后，E20研究院执行院长薛涛认为如下几点值得PPP圈内人士思考。
来源：江苏省财政厅 PPP拾穗者
E20研究院执行院长薛涛读后感
继史部长讲话后（详情请参考：PPP即将纠偏?史部长讲话之于环保行业的几个看点），宋义武副厅长的讲话也值得高度关注：某些ppp被过度不当利用导致的乱象急需整治，矫枉过正与否，是否一刀切不妥，此处先不必争论，首要是看政策演变趋势和ppp规范中的优化方向，争议原因其实是Pfi里该哪些项目类型上PPP，这方面还需要在未来的工作中继续梳理清楚。
一、之前我说过，纯财政支付的可用性付费类项目（我称之为C类项目，请参见薛涛：环保PPP年度盘点，分类后的顶层思考与产业变局）是否适合ppp的，应该考虑以下因素：
1、具体适用领域急迫性和适合档次定位，需要从行业和地方发展角度在立项上强化科学统筹再把关，
2、没有长期运营绩效压力的ppp一定就是仅仅为了图个融资最后难免一地鸡毛（如果只是仅仅能够得到建设绩效，则不如政府用发债或其他筹资方式，政府自己招标技术方案或两步招标招技术优化或者招epc，三者都比ppp更经济节约，因为政府不必屈就自身融资需求）
二、为了不把ppp毁掉，不要仅从自身短期利益出发，看乱象还是先严点做好规范ppp的充分研究再开闸为好，10%不宜放宽也是这个道理。
三、至于担心本讲话是否会导致地方政府为了假装有使用者付费而强迫打捆一些经营性项目来钻空子的行为，是另一个层级的问题，并不能因此否定这篇讲话及相关规范措施本身的意义，反思地方政府为什么总要钻空子这事不可深究，补丁模式的进一步规范措施必然还会在路上。
四、关于如何挑选适合的ppp（详情参见我和e20PPP总监汤明旺发表在道PPP上的文章：从国发43号文到财预87号文，探寻中央管控地方融资冲动震荡背后的主线）文章中其中最重要的一段是：“财政承受能力“10%”的限额珍贵，现在看各地PPP项目实操往往是先报先得，后期更必要实施的项目反而可能没有了可用的空间。关于PPP项目的物有所值评价和财政承受能力论证，我们建议各方面应该对几个优先原则予以重视：一是重要性，关系基本民生、经济发展、中央要求(如环保)的项目，应该优先，而非目前许多地方“成熟一个、实施一个”的做法;二是运营性，绩效考核清晰、长期运营绩效提高压力明显、适合发挥PPP优势的应优先，而非某些“政绩工程”优先;三是适当性，要考虑PPP项目是否和当地经济水平、地方财力相匹匹配，对规模、体量、质量要求进行合理设计，避免出现背离地方经济发展水平和必要性的“过度豪华”的PPP项目。”
宋义武副厅长讲话导读(来自ppp拾穗者)：
部分地区PPP项目的财政支出责任已经接近10%的红线，个别地方已超过10%。
有的地方财政部门至今对PPP工作还没有入神，好像这项工作与他无关，可以说是门外汉，四年来没有一个项目落地，将来可能会受到不作为的追责。
对于已经不符合PPP运作要求或已经明确不采用PPP模式的项目，清理后报省厅认可及时退出省库。
无现金流、完全政府付费的项目从严从紧控制入省库。
未申报进入省库或未通过入库审核的项目不得冠以PPP项目的名称。
当PPP项下财政支出责任达到当年一般预算支出10%时，一律不得安排新的PPP项目。
同志们：
今天，我们在这里举办2017年全省实施PPP项目培训班，这是继2014年以来，我省举办的第六次较大规模的培训。这次培训班是在我省PPP工作进入一个新的发展阶段背景下召开的，经过四年多的实践，我们积累了许多可供借鉴的经验，PPP工作取得了很大的成绩，同时也暴露出一些问题。如何让PPP模式这艘行船沿着正确的方向健康运行，既能很好地发挥PPP在促进经济社会发展中的积极作用，又能有效地防范政府债务风险，是我们当前所面临的一项重要任务，也是这次培训班所要研究解决的重要课题。因此，这次培训班既是一次政策业务知识培训，又是一次PPP工作再动员、再部署，办好这次培训班，对进一步规范我省PPP模式运作，提高我省运用PPP模式工作的质量有着重大的意义。为了办好这次培训班，厅金融处超前谋划，精心准备，周密安排，为大家提供了一个全面、科学、完整的培训方案，内容包括PPP工作的总结回顾和下一步的工作思路、PPP业务基本制度规范和最新要求、PPP试点项目案例分析、财政部门PPP工作经验交流、PPP信息系统业务操作等。同时，还安排了一定的讨论交流。希望大家珍惜难得的培训机会，集中精力、安心学习、共同努力，确保这次培训达到预期的目的和效果。
下面，我就近年来我省PPP工作开展情况，取得的成绩，存在的突出问题以及下一步的工作目标要求讲几点意见，供大家参考。
一、近年来全省PPP工作的简要回顾2015年，省政府出台了《关于在公共服务领域推广政府与社会资本合作模式的实施意见》（苏政发〔2015〕101号），以促进全省各级政府进一步重视PPP工作，加大力度在全省公共服务领域规范推进PPP模式，切实转变政府职能，激发市场活力，打造经济新增长点。省财政厅也先后制定了关于推进PPP模式的指导意见、规范实施PPP试点项目的通知、财政奖补政策、PPP融资支持基金管理办法等一系列制度文件，为我省PPP项目的实施提供了严密、完整的制度保障和科学、合理的顶层设计。
经过四年来的实践，总体来说，这些政策制度得到了较好的的落实，PPP理念不断深入人心、工作机制逐步完善、PPP合作氛围逐渐浓厚、配套措施保障基本到位、PPP项目加快落地，各项工作取得了突破性进展。一大批PPP项目的落地，对推动各地公共服务和基础设施建设，增加有效供给，保障和改善民生，促进供给侧结构性改革发挥了积极作用，得到了省委省政府的充分肯定和社会各界的普遍认可。自2016年12月以来，我省PPP工作先后三次接受国务院发展研究中心、财政部、省委深改组的督查，均得到了较高的评价，为我们财政部门坚定不移地做好PPP工作增强了信心，鼓足了勇气，增添了力量。
去年以来，我省PPP工作主要有以下几个特点：
（一）财政部门推广PPP模式的能力建设得到显著提升
我省各级财政部门积极探索构建PPP工作机制，提升财政部门自身的能力建设。今年以来，厅党组会先后两次听取PPP工作汇报，对PPP工作提出明确的指导意见和具体的工作部署。省厅PPP办公室专门制定下发了2017年PPP工作计划，从理顺推广运用PPP模式工作机制等七个方面对全省PPP工作提出了新的要求。在完善制度建设方面，我们先后制定转发了财政部《关于政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》和《在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作的通知》等文件，这些制度文件，在进一步明确财政部门PPP工作职责、落实PPP模式“两个强制”要求，规范PPP项目操作，建立PPP项目台账，吸引民营资本参与等方面进行再明确、再要求。比如在规定财政PPP工作职责方面明确要求：财政部门应切实承担起推进PPP改革的主体责任，全面履行好牵头职责【合肥市PPP部门分工：财政只负责这三件事】；再比如在落实“两个强制”方面明确要求：在污水、垃圾处理，城市供水等市场化程度较高、操作相对成熟的公共服务领域新建项目要强制应用PPP模式，在轨道交通、港口码头、综合管廊、智慧城市、养老服务等公共服务领域项目，要强制实施PPP模式识别论证，符合要求的应采用PPP模式实施等等。
全省各级财政部门在推进PPP模式工作机制建设方面又有新的进展，截止目前，已有43个市、县成立了以政府分管领导牵头，相关部门参加的协调领导小组，28个市、县政府出台了推广运用PPP模式的实施意见，31个市、县在财政部门内部设立了PPP中心。如徐州市成立市长任组长，所有副市长任副组长的市PPP工作领导小组，对重大项目分别成立分管副市长任组长的PPP项目领导小组，今年上半年，经市编委批准，分别成立市PPP管理办公室和市PPP中心，机构均设在市财政局，编制合计14人，具体负责PPP工作指导推进、咨询培训、评审推介、信息发布等。在县区一级PPP工作机构正在加快建立，宿迁市宿城区也成立了有专门编制的PPP中心。
PPP的培训工作持续开展，除组织参加国家部委举办的培训班外，省、市、县三级财政先后多次举办PPP专题培训和项目操作培训，大力推广PPP理念，讲解PPP制度，传授PPP操作方法，提升了各级PPP主管机构做好PPP工作的能力水平和业务素质。
总体来说，大部分市县都能按照PPP工作的要求，组织好PPP项目的识别论证、财政承受能力评估、方案制定、项目采购、合同谈判、项目公司成立等全流程的操作，财政部门的领导高度重视，经办同志都能在PPP项目的操作中深度介入，不仅能较好地掌握PPP的政策制度，而且能全面地熟悉项目情况，有效发挥财政管理职责，为PPP项目的推进发挥了积极作用。
（二）PPP模式在各地区各领域得到广泛应用
自2014年以来，我省先后多次组织各市、县开展PPP项目申报工作，在新建、改扩建项目和融资平台存量公共资产中，按照PPP模式的适用领域和要求筛选项目，编制当地PPP项目计划，并申请列入全省PPP项目库。截至目前，全省PPP项目库共有项目583个，总投资达到11407亿元，其中：2016年共批准入库项目131个，总投资2101亿元；2017年已入库项目195个，总投资3792亿元【近三成已采购：江苏2017年度第二批PPP入库项目情况速读】。2016年底，我省率先在全国实现了省、市、县三级政府的PPP入库项目全覆盖。
各地按照中央和省的要求加快PPP项目的实施步伐，在所有的入库项目中，已有168个落地，涉及总投资3350亿元，吸引社会资本2780亿元，项目平均合作年限为18年，社会资本股份平均占比为83%，社会资本资本金回报率平均达到6%，化解政府债务108亿元，民营资本中标项目82个，占比49%。其中：2017年新落地项目53个，总投资1008亿元，提前实现省政府提出的全年新增PPP落地项目1000亿元的目标。四年来，我们累计发布了四批省试点项目166个，加上部示范项目共168个，总投资4130亿元，目前已有66个试点示范项目实施落地，涉及总投资1577亿元，其中：吸收社会资本1196亿元。落地项目的平均合作年限达到20年，通过招标节约投资额28.59亿元，年节约运营补贴4.64亿元。其中：2017年落地的试点项目达到17个，总投资330亿元，如：盐城新水源地及引水工程PPP项目、淮安主城区控源截污PPP项目、泰州市体育公园PPP项目、溧阳市区域治污工程PPP项目、宿城区镇村生活污水治理PPP项目、宝应县生活垃圾焚烧发电PPP项目等。这些项目市场化程度高、有现金流、合作边界清晰，具有较强的示范效果。从已落地的PPP项目相关数据显示，当初推广PPP模式的各项政策功能均不同程度地得到了体现。
（三）规范实施PPP项目操作流程日趋完善
从入库项目看，对于每一个申请入库的PPP项目，省财政都认真对待、仔细审核，严把三道关。首先，由厅PPP办公室对项目资料进行初审；其次，将项目资料分别提交给厅内对口业务处室进行复核；最后，邀请各省级行业主管部门召开评审会对项目进行最终把关。为了及时了解我省所有已入库PPP项目实施进展情况，对PPP项目进行动态管理，要求市、县按规定将项目信息录入财政部PPP综合信息平台，通过信息化手段对入库的PPP项目进行精准化管理。
对省以上试点示范项目，我们严格按照“六大要素”进行管控，即：制定科学合理的实施方案、编制物有所值评价报告、开展财政承受能力评估、同级政府批复同意项目方案、省级PPP办公室审核备案、省级政府采购中心招标采购社会资本方。对市、县实施的每一个PPP试点项目，都要求将相关资料提交到省财政PPP办公室，从经办人员到分管厅领导对方案逐级审核把关，凡不合格、不规范、不符合要求的项目退回修改完善，否则不得进入政府采购程序。为保证采购环节的公正性，提高社会资本参与的广泛性，我们还要求所有试点项目通过省政府采购中心进行采购。“六大要素”管控大大提升了我省PPP试点项目的质量。同时，我省还建立了“政策资金帮扶、专人联络定期报告、试点项目动态调整、定期督查总结交流”等四项工作机制，有力保障了试点项目规范运行和加快落地。今年8月，省财政PPP办公室组织督查调研组赴淮安、宿迁、如东、高邮、邳州等地对PPP工作及试点项目进行现场考察、督导，全面了解地方PPP工作机制建立情况、PPP项目落地情况、PPP台账建立情况以及是否存在以PPP为名变相融资搞明股实债、固定回报、保底回购等不规范情况。在这次培训班期间，我们将安排淮安等7家市县财政部门进行PPP工作经验交流、安排3家中介机构对6个试点项目进行案例讲解，以达到示范引领、相互学习、取长补短，共同提高的目的。
各地在建立PPP项目的规范管理机制方面也积累和创造了许多好的经验，宿迁市采取“一二三四”举措，积极推广运用PPP模式。一是突出项目的识别论证，“一心一意”推广PPP模式；二是政府重视、财政牵头，“双剑合璧” 夯实政策推广组织保障；三是高规格工作推动机制、高水平咨询服务采购机制、高密度项目督导机制，“三驾马车” 打造项目推进制度保障；四是制定详细推进计划、注重对接社会资本、鼓励“策创营方案”前置、拓展项目融资渠道，“四轮驱动”助推项目实施高质高效。淮安市始终把实施方案的审查作为工作的重中之重，做到“四严”：一是严明审批程序，二是严抓项目前期，三是严格平衡方案，四是严把关键节点。开展“三查”：一查咨询机构是否开展实地调研，二查实施机构是否履职尽责，三查是否开展市场测试。在政府采购阶段，做到“两参与”：一是参与标书的编制和审核，二是参与评标和谈判。在项目公司成立之后，建立了“三项制度”：一是现场会办制度，二是简报通报制度；三是督促检查制度。泰州市近年来PPP工作取得突破性进展，制度机制建设保障到位，项目实施加快推进。南京市浦口区财政局严把PPP规范操作关，在项目准备阶段，重点把握“十个要点”；在采购阶段，重点明确“三个严禁”；在执行阶段，压实“三个层面”监管，确保PPP项目不走形，不变样。海安县财政局建立四项机制推动PPP，广泛吸引民营资本参与PPP，2016年被国务院表彰为推广PPP模式成效明显、社会资本参与度较高的县。
（四）财政支持PPP模式的机制已逐步形成
我们积极探索财政资金的有效投入方式，逐步构建了财政支持PPP模式的机制。对列入省级以上试点的PPP项目，由省财政给予一定的前期费用补贴，以调动PPP项目试点单位的积极性，截至目前已安排四批共计7830万元的补贴。有的地方同时也安排了配套资金予以支持。省财政于2016年专门出台了PPP项目奖补资金管理办法，明确对于符合要求的部、省试点示范PPP落地项目，按社会资本方出资的资本金金额的1%~5%给予奖补，单个项目最多可获2000万元的奖补资金。2016年对符合条件的23个项目给予奖补，金额达到1亿元，2017年9月下达首批奖补项目12个，金额 8808万元。同时，还鼓励现有的财政专项补贴资金如旅游资金、环保资金、特色小镇建设资金、公路建设资金等优先支持PPP项目，有效调动各地各部门推广运用PPP模式的积极性。
全省各级财政部门重点把控PPP项目的资本金投入、运营补贴、经营收费权和其他支付对价等涉及财政资金的环节，加强对项目中各类财政专项资金管理，评估并控制PPP项目中的财政承诺。将项目的资本金投入、政府付费和缺口性补贴列入本地财政年度预算和中长期财政规划，确保政府按期履约。省财政还发文要求市、县财政部门明确专门的处（科）室建立PPP项目台账，及时记录、全面反映当地财政对已实施PPP项目的各项财政支出责任，有效防范财政债务风险。据初步统计，目前全省已落地PPP项目共有财政支出责任3162亿元，平均年支出责任328亿元，其中：来自一般预算支出102.5亿元，来自政府性基金预算支出225.5亿元，分别占2016年全省市县一般预算支出和政府性基金预算支出的1.2%和3.7%。
（五）PPP融资支持基金实现快速有效投放
2015年，我省率先在全国组建了规模为100亿元的江苏省PPP融资支持基金。2016年初基金正式运作，从运行的情况看，社会资本出资人总体上能够按章程办事，及时履行出资人的职责，按规定落实投资。基金管理人能够选派优秀的管理团队负责PPP项目的投前调查，按时完成调查报告，做好项目投后管理，很好地发挥了专业管理团队的作用。年初，我们举办了基金决策委员会2017年会议，会上报告了基金2016年度工作总结及2017年工作计划，审议通过了2016年基金收益分配方案和基金监督管理委员会议事规则。截至目前，基金已召开项目审定会18次，正式通过投资项目20个，基金投资50.01亿元，投资的项目包括道路、地铁、港口、供水、环保、海绵城市、智慧城市、旅游、文化中心等，带动项目总投资达737亿元。PPP融资支持基金的投入，为PPP项目的融资提供了增信支持，降低了PPP项目融资成本，吸引了更多的社会资本关注。2016年基金运营年收益达到4879万元，其中，分配给社会资本出资人2587万元，其余1749万元全部分给未获得基金支持的市县财政出资人。
为进一步发挥基金对我省PPP项目的融资支持作用，我们主动与财政部发起设立的总规模1800亿元的中国PPP基金对接并达成合作协议，由江苏省PPP融资支持基金A出资5亿元，中国PPP基金出资40亿元，成立总规模45亿元的中政企江苏省PPP合作基金。为扩大合作基金影响，创造良好的合作氛围，今年6月底在江苏银行总部举办了中政企江苏省PPP合作基金正式成立暨首批投资项目签约仪式。由中国PPP基金、江苏省财政厅、江苏银行和江苏信托进行中政企江苏省PPP合作基金出资人和管理人签约；由合作基金和首批投资的4个PPP项目签订总金额31.71亿元的投资合作协议；由中国PPP基金和直接投资的2个PPP项目签订总金额33.22亿元的投资协议，两类项目投资签约金额共64.93亿元。徐州市财政局积极申请，主动对接，成为PPP基金最大的受益者，目前已获得省PPP融资支持基金投放15亿元，中国PPP基金投放48.2亿元。
（六）继续构建支持PPP模式的外部环境
一是加强咨询机构库建设，充分发挥专业机构在推广PPP模式中的积极作用。去年底，我们第三次通过省政府采购平台招选了10家，累计达到43家知名度较高的咨询中介服务机构进入省PPP模式专家机构库，为我省的PPP项目提供专业咨询服务【苏式PPP · 咨询机构篇】。通过培训、满意度调查测评等方式促进专业咨询机构加强业务学习，提高服务技能，打造优秀品牌，更好地服务江苏PPP市场。总体来说，库内咨询机构大部分较为专业，能按照财政部及省里对PPP项目的要求，从项目评估、方案制定、两评论证、招标采购、合同制订谈判等各环节为PPP项目提供较高质量的咨询服务。可以说，每一个落地的PPP项目，背后都有一家咨询服务机构提供专业技术支撑。
二是创新PPP项目推介方式。2014年、2015年，我们先后两次召开了规模宏大的试点项目推介大会，邀请省内外社会资本、金融机构进行交流对接。2016年，我们创新方式，在全国首次采取网络新媒体平台推广介绍我省2016年PPP试点项目，取得了良好的效果。今年，我们积极利用新媒体的传播优势，在省财政厅的微信公众号上分8期推出2017年省级26个试点项目，在节约成本的同时也取得了良好的宣传效果。盐城市连续两年坚持召开PPP项目推介会，吸引了海内外社会资本的广泛参与。
三是加强PPP国际交流合作。去年下半年，省财政厅组织了“江苏财政管理考察团”，赴日本、加拿大就PPP模式推广开展学习考察交流，借鉴发达国家开展PPP工作的经验。今年8月，澳大利亚维多利亚州代表团由国库财政厅厅长带队，赴我厅就PPP模式进行对口工作交流，并对我省财政部示范项目“镇江海绵城市项目”和“南京城东污水处理厂项目”以及省政府采购中心进行了实地考察和交流。
四是借助第三方机构力量加强对PPP模式的总结研究。为总结我省PPP工作取得的经验，宣传PPP改革成果，从而进一步推动我省PPP工作，今年我们联合省社科院合作开展了《江苏推进PPP项目相关问题》课题研究。课题通过对我省部分重点PPP项目的调研，从不同的侧面进行总结提炼归纳，深刻揭示PPP模式对我省经济社会发展产生的积极影响，形成专题报告报送省委省政府，并向社会公开发布。在此基础上，我们将在今年适当的时候召开“江苏PPP发展高层论坛”，以扩大社会影响，营造良好的社会氛围。
四年来，在全省范围内，PPP模式已迅速从理论走向实践，从探索走向成熟，逐步成为引领经济社会发展的新机制、新方式，成为推动供给侧结构性改革的新动力、新引擎，成为财政改革创新的新亮点、新举措。我省PPP项目的实施对激发社会资本投资活力,促进经济平稳增长；充分发挥市场配置资源能力，提高公共服务质量和效率；提高政府治理能力，促进政府职能转变等方面均发挥了重要作用，取得了积极成效。我们之所以能取得这样的成果，离不开省委省政府的正确领导，离不开财政部金融司的悉心指导，更离不开全省各级财政部门、项目实施单位以及咨询中介服务机构的积极参与和辛勤付出。在此，我代表省财政厅向大家表示衷心地感谢！
二、我省PPP模式推进中存在的主要问题总体来看，我省推进PPP模式是规范的，但是当前PPP项目在运作中的一些普遍性问题在我省也有出现，主要包括：
（一）部分地方对PPP模式的认识不到位，把握不准确，借PPP之名扩大投资建设规模。有的地方领导把PPP模式片面地理解为单纯的融资渠道，把地方要建的项目都包装成PPP项目，人为地扩大PPP的应用领域，把房地产等纯商业化项目、开发区的工业厂房等纯产业化项目以PPP的名义实施。有的地方一个PPP项目涵盖了六、七个领域，投资规模动辄上百亿，把PPP搞成了“大杂烩”。还有的地方层层建立PPP项目库，造成了PPP项目盲目过快增长，不利于上级监管和信息公开。这些现象引起了高层的关注，在社会上也造成了一定的负面影响。
（二）部分地区存在财政承受能力风险。对于PPP项目财政支出责任不得超过当地财政预算支出10%的规定，一些地区把关不严、执行不力，部分地区近年来PPP项目数量多、增长快，存在过热现象，尤其是纯政府付费项目比重较大，其PPP项目的财政支出责任已经接近10%的红线，个别地方已超过10%，值得引起高度重视。
（三）民营企业参与程度还不够高。在现阶段各地推进实施的PPP项目中，大部分落地的项目投资主体以及大部分项目投资，还是来源于央企，而民营企业的参与程度还比较低。由于PPP项目的合作期限一般都超过十年甚至更长，所以社会资本必然会面对政府换届可能带来的PPP项目后续付费难、执行难的问题，而PPP相关立法的滞后无疑会影响民营企业投资PPP项目的信心。另一方面，民营企业参与PPP项目与央企相比也存在着一定的劣势。从客观来看，有些PPP项目的投资规模比较大，招标时设置的门槛过高，对企业资产规模、净资产规模、授信额度、利润总额都有一定的要求，从而限制了一大批中小民营企业的参与。而且民营企业融资成本往往更高，周期更长，很难与央企竞争；从主观来看，一些地方的政府领导长期以来更喜欢和央企合作，以降低风险，也影响了民营企业的参与。
（四）社会资本方选择不够精准。有的PPP项目把当地国企确定为社会资本，不能真正体现政府和社会资本的合作；有的项目社会资本看中的是建设工程，瞄准的是施工利润，对运营管理不感兴趣；有的项目社会资本既不参与项目建设，也不参与运营管理，仅仅是财务投资人，不符合PPP的核心要义；少数地方仍然存在行政干预选择社会资本方，被迫采取单一来源的方式采购，竞争机制难以到位。
（五）PPP项目实施方案有待优化提升。PPP项目实施方案是PPP项目的核心文件，但从各地上报的PPP试点项目方案看，质量有待进一步提升。如有的项目收入、成本测算不匹配，收入打的低，支出打的高，造成政府性付费或缺口性补助虚增，加大财政支出责任。有的项目绩效管理弱化，财政付费与绩效考核结果挂钩力度不大。还有的项目资本回报率偏高等等。
（六）PPP能力建设还需要加强。一些地方财政部门和实施机构，对PPP模式的政策制度和操作流程还不完全清楚，同时缺乏必要的PPP工作专职人员，工作跟不上节拍，目前还不能完全履行PPP管理的职责，特别是对PPP方案的一些核心问题还没有搞明白，对专业咨询机构的依赖性比较强。有的地方财政部门至今对PPP工作还没有入神，好像这项工作与他无关，可以说是门外汉，四年来没有一个项目落地，将来可能会受到不作为的追责。
从咨询机构情况看，能力建设也亟待加强，有的入库机构至今一个项目也没有参与。有的咨询机构的服务质量不高，人员素质、专业水平跟不上，PPP项目方案照抄范本，缺乏大量的数据测算，实质性条款简单描述，操作性不强，绩效管理内容过于弱化。个别机构甚至违反职业道德，存在利用入库资质将服务合同转包给其他机构以及同时为政府和社会资本服务，两头收钱等行为。为掌握咨询服务机构的执业情况，2016年底我们组织市、县财政部门对前两批入库的33家咨询机构进行了测评，从测评结果看，咨询服务效果满意的有10家，良好有15家，咨询服务质量较差的有8家。
以上这些问题，已经成为推进我省PPP规范发展的障碍，我们必须引起高度的重视，切实采取有力措施，认真加以解决，确保我省推广PPP模式工作健康持续发展。
三、下一步PPP工作的主要任务在公共服务领域推广PPP模式是党中央、国务院和省委、省政府作出的一项重大改革创新举措，是积极应对错综复杂的国际国内形势，实现“稳中求进”总基调的内在要求，也是推进供给侧结构性改革的重要抓手，各级财政部门的同志要进一步增强政治意识和大局意识，统一思想，提高认识，勇于担当，认真履职，总结经验，完善制度，继续推动PPP工作沿着正确的道路向前迈进。
中央始终将PPP定位为一项长期性、系统性的改革，当前提出的一些政策要求，是对短期内一些错误认识和违规行为的修正，有利于PPP事业的长期、健康、可持续发展。因此，我们要继续坚定不移推进PPP改革，继续严格规范开展PPP事业，进一步取得更大成绩，发挥更大的效益。
（一）要全面贯彻落实中央、省金融工作会议精神，推动PPP模式健康发展。
前不久召开的中央金融工作会议和全省金融工作会议以及财政部召开的规范PPP工作座谈会对PPP工作提出了明确要求。财政部印发的财预﹝2017﹞50号文件和财预﹝2017﹞87号文件以及省政府最近出台的苏政发﹝2017﹞124号文件，对推广PPP模式都有明确的规定。其核心的精神是在推广应用PPP模式的同时，防止借PPP之名扩大地方政府债务规模，增加地方财政债务风险。各级财政部门要认真学习，深刻领会，全面把握，把思想认识统一到中央和省的文件精神上来，准确把握PPP模式在“稳增长、调结构、促改革、惠民生、防风险”方面的定位，坚定不移、毫不动摇地把推广应用PPP模式引向深入，严禁各类借PPP模式变相举债融资的行为，坚决防止把PPP模式异化为地方政府新的融资平台。地方政府参与PPP项目时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益。PPP项目应以社会资本或项目公司为融资主体，地方政府不得提供担保或出具任何还款承诺。不论什么地方，出现违反规定的行为，都将会受到严肃追责和查处。为了更好地贯彻落实中央和省的最新要求，近期省厅将出台进一步规范我省PPP管理的实施意见。
（二）从严规范我省PPP项目库管理。
PPP项目库管理，是PPP运作的第一道环节，必须从严管理，规范操作。
一是要划清界限，把符合PPP内涵要求的项目纳入到项目库管理。即属于政府职责范围内的公共服务和基础设施项目，有现金流的项目，合作边界清晰、市场化程度较高、社会资本管理和技术相对成熟的项目。第一条是基本要求，凡不属于政府职责范围内的项目，一律不得列入。省厅将加大对入库项目的审核力度，对“两个强制”项目、政府平台存量项目以及有现金流、使用者付费项目优先进入PPP项目库；对于无现金流、完全政府付费的项目从严从紧控制；对前期PPP项目数量较多、地方政府支出责任占比较高地区申报的项目从严从紧控制；对政府债务负担较重，债务问题突出地区申报的项目从严从紧控制；对无运营内容、无绩效考核机制、社会资本不承担项目建设运营风险、不属于公共服务的纯商业化项目等不得纳入省PPP项目库。
二是所有的PPP项目都要纳入省PPP项目库管理。
各级财政部门会同行业主管部门，组织各辖区筛选拟采用PPP模式的项目，编制当地PPP项目申报入库计划，经本级政府批准后，报省财政厅审核入库。省财政厅PPP办公室会同省级行业主管部门进行审查论证，将符合要求的项目列入全省PPP项目库。未申报进入省库或未通过入库审核的项目不得冠以PPP项目的名称。已纳入地方库的项目，符合要求的可申报入省库。
三是加大入库项目信息公开力度。
在申报入库的同时，各级财政部门应将项目信息录入财政部PPP综合信息平台，并提交省财政厅审核，通过审核的项目信息将在财政部PPP中心外网上公开。应根据PPP项目进展，及时在信息平台上填报各阶段信息，重点应公开项目实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证、项目采购文件、项目合同等关键内容。我们将加强对信息公开的监督管理，对公开不及时的项目进行通报，情节严重的将清退出省库。
四是完善PPP项目库动态管理制度。
我们要坚持“有进有出”原则，落实动态调整机制。下一步，我们要对已入库尚未实施项目进行全面清理，对于已经不符合PPP运作要求或已经明确不采用PPP模式的项目，清理后报省厅认可及时退出，也为我们腾出空间，让更需要采用PPP模式的项目入库实施。
（三）加强对PPP项目实施方案的审核，严守10%财政支出责任“红线”。
各级财政部门要加强PPP项目方案审核，各地要按照“投资最省，成本最低，效率更高”的PPP模式标准严格把关，重点对物有所值、财政承受能力两个“评价”、实施方案中的股本构架、收支测算、收益分配、政府支出责任、风险分担、定价调价机制、政府采购、融资成本、资本回报率、绩效管理、退出机制等进行严格把关，真正实现PPP项目的风险共担、利益共享、物有所值、绩效导向目标。省以上试点项目方案继续实行由省财政厅审核把关，并通过省级平台实施采购。我们要不断优化、完善“六大管控机制”，严把项目质量关，打造更多的PPP规范样本，同时要缩短备案审查时间，讲究工作效率。为了提高区一级PPP项目质量，充分发挥省辖市财政部门的职能作用，从现在起对区一级已入省库、未列入省试点的PPP项目，其实施方案由设区市财政部门实行备案审查，在市级采购平台采购社会资本，希望市财政担当起来。
要加强PPP项目财政支出责任管理，建立健全财政支出责任台账，及时记录当地财政对已签约实施PPP项目的各项财政承诺。这次培训班结束后，省厅将专门下发文件，提供台账的标准版本，各地都要有实实在在的、按照会计账本管理的、既有当期数，又有累计数的台账，长期保存。要强化财政承受能力论证10%“红线”的硬性约束，统一执行口径，当PPP项下财政支出责任达到当年一般预算支出10%时，一律不得安排新的PPP项目。我们将建立PPP项目财政支出责任统计监测体系，对接近或超出10%红线的地区进行风险预警。
（四）进一步完善PPP融资支持基金使用管理。
2015年我省率先在全国成立了省级PPP融资支持基金，由财政引导发起，社会资本参与，市场化运作，实现了当年组建、当年投放运营，收到良好效果。根据财政部对政府投资基金的定位和管理要求，下一步我们将对省级PPP融资支持基金进行完善和调整。总体思路是，修改社会资本出资人的投资回报方式，修改基金的投放方式，由原来的股权债权投资，修改为股权投资，取消债权投资方式等。我们将按修改后的办法继续做好基金的投放和运营管理工作，支持各地PPP项目融资。中政企江苏省PPP合作基金仍按原办法执行。
（五）加大力度支持民营资本参与PPP，提高民营企业参与我省PPP项目合作的占比。
推广PPP模式的一个重要目的就是要激活民间投资，充分利用民营企业的资本、技术和管理优势，来提供公共服务供给的质量和水平。我们要按照中央和省关于鼓励、支持民营经济发展的最新要求，制定出台支持鼓励民营资本参与PPP项目的政策，把更多的奖补资金用于吸引民营资本上。同时，要加强对政府采购平台的监管，防止和纠正设置过高门槛，排斥限制民营资本的倾向。各级财政部门应进一步加大对民营资本的支持力度，鼓励民营企业参与当地PPP项目，激发民间资本投资基础设施和公共服务的热情。在方案制定阶段，凡适合民营资本参与的PPP项目，要有相关的鼓励民营资本参与的内容表述；在项目采购阶段，不得通过央地合作、招商引资、框架协议等形式规避合法的政府采购流程而指定央企来作为社会资本合作方，也不得通过设置与项目投资不匹配、过高的注册资本、净资产、银行存款等不合理的资格门槛将民营企业排除在外。我们还要畅通与民营企业的信息交流沟通渠道，让广大民营资本及时知晓PPP模式相关的政策、制度，及时了解PPP项目信息，及时搭建民营资本与PPP项目合作的平台，通过我们的共同努力，进一步提高民营资本参与PPP项目的占比。
（六）继续加强推广PPP模式能力建设，推动我省PPP工作迈上新台阶。
一要加强PPP工作制度、体制、机制建设。按照2015年省政府出台的101号文件要求，各市县要以政府的名义出台PPP工作实施办法，成立由分管领导挂帅，相关部门参加的工作协调小组，在财政部门设立PPP中心（办公室）。三年多来，我们每年都提出要求，但至今仍有部分地方这些工作没有到位，有的地方是部分没到位，有少数地方一项都没到位。这次我们再次提出要求，年底前还没到位的，我们将通过省政府督查办给予通报批评。
二要充实人员力量，确保有人干事。PPP不是权宜之计，而是一项长期的任务，从实践情况看，PPP工作量很大，就信息平台系统维护就要消耗大量的人力，一个项目从发起到落地也有大量的组织、协调、管理、监督等方面的工作，项目落地后还要跟踪管理。因此，各地财政部门一定要高度重视，及时调配人员力量，确保有足够的人力投入到PPP工作中。
三要加强业务学习。PPP涉及到工程、财务、法律、金融等方方面面的知识，对于我们财政部门尤其是基层财政部门的大多数人来讲，PPP的专业性较强，全面掌握和实践都具有一定的难度。一方面，大家要加大学习力度，充分利用好各种培训机会提高自己的能力，更重要的是结合平时的工作，对已出台的制度、文件要很好地消化吸收，对照使用，不断提升PPP工作业务水平。同时，要注意学习、借鉴兄弟市、县财政部门的经验做法，为我所用；另一方面，要善于借助外力，充分发挥各种中介机构、研究机构等专业团队的力量。
四要提升咨询机构的服务能力和水平。对于PPP项目来说，咨询机构扮演着重要的角色，起着非常重要的作用，从PPP项目的起步初始，就要引入中介机构参与，使政府的意图和中介机构的思路实现有效对接。各咨询服务机构务必要加强业务学习，提升工作能力，提供更专业的咨询服务。要加强职业道德建设，秉公职守，依法依规提供各类质优价廉的咨询中介服务。针对目前我省PPP咨询服务机构的一些问题，下一步我们将加强管理，建立咨询服务机构的评价、考核、责任追究、退出等机制。并探索成立江苏省PPP咨询行业协会，逐步开展包括制定服务标准、示范性文本、人员培训、引导合理收费等自律性活动，规范我省PPP项目咨询服务，提高咨询服务的质量。
五要加强宣传，营造良好外部氛围。PPP是改革创新，是新生事物，迫切需要正确的舆论引导。我们要多讲正面的东西，多宣传规范的PPP典型。在这方面，有的地方做的很好，注意媒体宣传、网络宣传、简报宣传，效果也很好。但也有的地方总喜欢讲负面的东西，讲PPP的难处，有的把不规范的PPP大吹特吹，容易形成负面影响，不利于PPP工作的开展。
六要加强信息统计和报送工作。随着PPP模式的深入推进，必须建立统一规范、便捷高效的信息统计系统，统一对外公布PPP信息数据，供领导决策参考。前不久，省厅委托专业机构研发了江苏省PPP项目信息管理系统，这次培训班将作专门的操作培训，回去后要尽快上线运营，及时做好PPP项目相关信息的统计、报送工作。
七要建立工作激励机制。从2017年起，省财政厅将制定PPP工作考核办法，对各市、县财政开展PPP工作进行考评、表彰，激励先进，鞭策落后，推动我省PPP工作全面开展。
同志们，“长风破浪会有时，直挂云帆济沧海。”经过这几年的努力，我省PPP工作从无到有，从小到大，在全省改革发展中已占有一席地位，在财政改革创新中成为领跑者。虽然前方道路依然曲折，PPP工作任重道远，但是我相信，只要我们不忘初心，坚定信心，下定决心，协力同心，我们一定能共同谱写江苏PPP事业发展的新篇章！
展望
年内召开“江苏PPP发展高层论坛”。
出台进一步规范江苏省PPP管理的实施意见。
建立PPP项目财政支出责任统计监测体系，对接近或超出10%红线的地区进行风险预警。
“两个强制”项目、政府平台存量项目以及有现金流、使用者付费项目优先进入PPP项目库。
区一级已入省库、未列入省试点的PPP项目，其实施方案由设区市财政部门实行备案审查，在市级采购平台采购社会资本。
完善和调整省级PPP融资支持基金。
制定出台支持鼓励民营资本参与PPP项目的政策。
建立咨询服务机构的评价、考核、责任追究、退出等机制，并探索成立江苏省PPP咨询行业协会。
制定PPP工作考核办法，对各市、县财政开展PPP工作进行考评、表彰。
上线运营江苏省PPP项目信息管理系统，及时做好PPP项目相关信息的统计、报送工作。
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