解读章林伟副司长最新发言：十九大后环卫产业仍任重道远
近日，住建部城建司副司长章林伟在中国城市环境卫生协会年会上发表讲话，结合十九大精神对我国环卫工作的现状、焦点和规划进行了剖析。E20研究院第一时间对此进行了深度解读。
来源：中国固废网 作者：丁宁，汤明旺，潘功
近日，住建部城建司副司长章林伟在中国城市环境卫生协会年会上发表讲话，结合十九大精神对我国环卫工作的现状、焦点和规划进行了剖析。E20研究院第一时间对此进行了深度解读。
敲黑板画重点：
1. 垃圾分类立法工作启动，从顶层设计到地方层面建章立制，让垃圾分类“有法可依，有章可循”；
2. 建筑垃圾管理被提上日程：增量有出路、存量保安全；
3. 两网融合趋势将加速某些细分领域末端处理市场的释放，同时，分类处置设施的建设也有助于缓解垃圾处理能力不足，并从需求端倒逼垃圾分类工作的推进。
4. 完善环卫相关领域政府采购制度和价格机制，进一步规范市场行为。
近年来，全国生活垃圾处理工作有了长足进步。截至2016年，城市生活垃圾无害化处理率达到96.6%，处理能力和产生量基本平衡；焚烧处理能力占比达到41%，新建焚烧厂达到世界先进水平。毫无疑问，我国生活垃圾处理能力在近年已得到了长足进步。
上月，党的十九大做出了中国特色社会主义进入新时代的重要判断，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。而这一矛盾，在环卫领域体现在以下方面：
1. 城乡之间处理能力的不平衡；
2. 填埋能力饱和与焚烧能力不足之间的不平衡；
3. 城市建筑垃圾大量产生与末端配套处理能力之间的不平衡；
4. 环卫市场化发展趋势与不够完善的政府采购制度之间的不平衡。
章林伟副司长在发言中强调，十九大提出我们既要全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标，又要乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家的新征程，向第二个百年奋斗目标进军。我们要建设人与自然和谐共生的现代化，既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。特别在党的十九大报告中，习近平总书记提出了“加强固体废弃物和垃圾处置”的明确要求，对未来五年内环卫领域的进一步发展提出了新的要求。未来，环卫工作的重点将在强制垃圾分类、细化建筑垃圾管理、加强垃圾处理设施管理和提高环卫作业水平四个方面进行。
1. 强制垃圾分类
我国垃圾分类工作自2000年设立8个分类试点城市开始，至今已经逾20年。期间，为辅助垃圾分类工作的进行，我国颁布了一系列法律法规，为垃圾分类工作的推进和收费体系的搭建做出了一定努力。
在政策方面，做到从上到下法制化。在中央层面，开展立法调研，启动垃圾分类立法前期工作；地方层面加快建章立制，有条件的地区先行制定关于垃圾分类和处理的地方性法规，同时加强垃圾分类工作的顶层设计和部门协调，并建立统计指标体系。
在实施方面，做到垃圾分类系统化。章林伟强调，各地要建立环环相扣的垃圾分类投放、收集、运输、处置系统，注重前端分类和后端处置相配套，推动生活垃圾收运体系与再生资源回收体系、有毒有害垃圾收集处理体系的有机衔接。
E20研究院分析认为，系统化完善的后端处置体系是施行垃圾分类政策的基础，只有形成配套的后端处置设施，居民端源头生活垃圾分类才有长期持续的意义、才有成 44 34529 44 15288 0 0 4052 0 0:00:08 0:00:03 0:00:05 4053行为习惯的源动力。因此，需要政府先行，政府引领社会资本建立完善的生活垃圾后端处置体系，从而推动强制生活垃圾源头分类政策，给居民源头生活垃圾分类提供基础及源动力。同时，随着垃圾分类立法的推进，未来两网融合趋势将越发明显，系统化的垃圾分类机制将为后端分类单独收运、处置体系（例如：厨余垃圾、危险废弃物、餐厨垃圾、建筑垃圾、大件垃圾等）提供源头保障及持续驱动力，从而给目前普遍收运难、盈利难的生活垃圾后端分类处置行业注入久违的新助力。
此外，E20研究院认为施行垃圾分类政策势必需借力生活垃圾处理收费制度的建立，完善的“生产者付费、使用者付费”体制能够有效的提高民众对自己产生的生活垃圾负责的社会意识，提高民众保护环境、绿色生活的社会素质，从根本上提高民众对生活垃圾进行源头分类的参与度（关于垃圾收费相关分析，请参考：垃圾收费仅能补偿40%成本，须借垃圾分类普及污染者付费）
2. 细化建筑垃圾管理
随着垃圾分类工作的逐步完善，分类后的其他固体废弃物管理成为新形势下的新问题。在建筑垃圾管理方面，章林伟提出，有关部门正在修改完善《关于进一步加强建筑垃圾管理推动建筑垃圾资源化利用的指导意见》，并会同省级主管部门开展建筑垃圾管理及资源化利用试点工作，建立规范的建筑垃圾产生申报制度。
E20研究院分析认为，随着城镇化的快速推进，国内建筑垃圾量呈逐年上升趋势。弃土大量产生，近几年我国每年建筑垃圾的排放总量约为15.5亿吨～24亿吨之间，占城市垃圾的比例约为40%，产量惊人。据估算，到2020年，中国建筑垃圾产生量将达到峰值，预计会达到26亿吨。建筑垃圾有别于一般生活垃圾，属于生活垃圾焚烧厂、填埋场拒收的垃圾，收运体系也不属于目前环卫体系涵盖范围。建筑垃圾可细分为拆迁垃圾和装修垃圾两类，其中，拆迁垃圾多以渣土为主，大多随着“棚改”、拆迁等城市建设工作的推进而产生，产生量较大、产生周期集中且不持续。而装修垃圾大多比较稳定但成分相对复杂，在处理方面，对进一步分选的依赖性较高。目前，我国建筑垃圾总体资源化率不足10%，远低于欧美国家的90%和日韩的95%。已建成投产和在建的建筑垃圾年处置能力在100万吨以上的生产线仅有70条左右，相关企业以民营为主，已建成规模化的生产线实际产能发挥不到50%，且大多处于非盈利状态，主要集中在原料保证不力、生产成本高、产品销路难等问题。而我国目前每年建筑行业骨料需求100亿吨左右，如果建筑垃圾能资源化成为再生骨料作为建筑行业骨料的话，建筑垃圾问题将有望解决。建筑垃圾资源化是城市发展的刚性需求，随着国家层面建筑垃圾处理产业政策频出，建筑垃圾处理行业将迎来新的机遇与挑战，在逐渐完善的管理机制、监管体系下，做到增量有出路、存量保安全。
3. 加强垃圾处理设施管理
在生活垃圾处理方面，未来工作的重点有三：一是开展焚烧厂达标整治，争取全面达标排放；二是加快生活垃圾无害化处理设施建设落地，变“邻避效应”为“邻利效益”。三是做好执法监督，强化生活垃圾焚烧飞灰、烟气、填埋渗滤液等污染物处置和防治。
根据十三五规划，我国在生活垃圾无害化处理设施方面进一步加大投资。2015年我国全国城镇生活垃圾处理设施规模为75.83万吨/日，十三五期间续建规模为12.90万吨/日，新建规模 38.07万吨/日，封场规模为 16.31万吨/日，到2020年，达到110.49万吨/日处理能力。
投资模式将逐步从传统的政府购买服务走向PPP模式。2004年建设部出台的《市政公用事业特许经营管理办法》提出对垃圾处理实行特许经营，并在《基础设施和公用事业特许经营管理办法》中，明确将环境保护、市政工程等吸纳资金规模大和投资收益含金量高的行业，开辟为特许经营领域。在2016年10月，财政部《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》，提出对于新建垃圾处理项目强制采用PPP模式。而根据2017年7月《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》（财建[2017]455号），政府参与的新建垃圾处理项目全面实施PPP模式，且有序推进存量项目转型为PPP模式。此外，政策还要求对垃圾收集、转运、处理、处置各环节进行系统整合，实现垃圾处理清洁邻利，有效实施绩效考核和按效付费，通过PPP模式提升相关公共服务质量和效率。
4. 提高环卫作业水平
在城市环卫运营方面，章林伟提出，要转变环卫保洁方式，加大保洁设备资金投入，引进现代化设备，提高道路机械清扫和冲洗覆盖率。同时，规范市场行为，完善作业服务的政府采购制度，建立合理的价格体系，培育一批管理规范、机制灵活、装备先进、具有一定市场竞争力的环卫企业。
此外，去年住建部颁布了新版的《城市公共厕所设计标准》，未来，各地应按照标准要求，提升公厕规划水平、提高公厕建设类别。新城将城市公厕作为重点内容统筹布局；老城应加快改造城市老旧公厕；各地还要因地制宜，在新建和改建公厕时，要按照新标准要求合理设置男女厕位比例。
E20研究院认为，在环卫市场化驱动下，环卫服务正迈向流程标准化、作业机械化、业务精细化、操作规范化的新阶段。提高保洁装备的投入，引进现代化设备，从而提高道路机械清扫和冲洗覆盖率，是提高环卫作业水平最直接、有效的手段。因此将释放大量环卫装备升级的市场需求。此外，随着公厕规划水平的提高，新标准实施之后，未来将释放更多公厕建设、运营市场。“互联网+”、“智慧环卫”等理念将进一步引领市场创新发展，环卫龙头企业将有更多优势扩大版图布局。
而在规范环卫市场化行为方面，（一）关于完善政府采购制度，《关于印发<政府购买服务管理办法（暂行）>的通知》（财综[2014]96号）规定，除法律法规另有规定外，包括环境治理等在内的基本公共服务、社会管理性服务、行业管理和协调性服务、技术性服务、政府履职所需辅助性事项等应当纳入政府购买服务指导性目录；《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）规定，严格按照《政府采购法》确定的服务范围实施政府购买服务，不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。从这些政策规定可以看出，环卫服务本身可以通过政府购买服务进行采购，但如果包括环卫设备购买、中转站建设甚至垃圾处理设施建设则应采用PPP等模式进行采购。（二）关于建立合理价格体系，《国家发展改革委关于全面深化价格机制改革的意见》（发改价格〔2017〕1941号）提出科学界定财政补贴、使用者付费边界，综合考虑成本变化、服务质量、社会承受能力，依法动态调整公用事业和公共服务价格。该意见还明确，将完善政府和社会资本合作（PPP）项目价格调整机制，促进政府和社会资本合作模式推广。
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