PPP项目绩效考核的三种类型分析——以水环境综合治理为例
根据PPP有关专家最近的讨论，PPP新政策之下，运营性、经营性强的领域如固废处理、污水处理，受到的影响有限；而在黑臭水体等水环境治理领域，项目内容可能会瘦身，绩效考核的深度可能会得到强化。PPP依效付费、可用性付费（或基数稍小的建设成本）应当和绩效捆绑逐渐成为共识。E20针对部分PPP示范项目（水务类）进行分析，内容如下。
来源：中国水网 作者：汤明旺
《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）出台，其中严格新项目入库的“未建立按效付费机制”情形备受关注。
在此之前，在2017第三届中国PPP融资论坛上，财政部副部长、PPP工作领导小组组长史耀斌曾指出，PPP将细化绩效考核标准，完善按效付费机制，优化全生命周期一体化管理。对无运营内容、无绩效考核机制、社会资本不实际承担建设运营风险的项目不得安排财政资金。
但关于PPP项目的绩效到底包括哪些内容，绩效标准如何设置，依效付费机制如何设计、绩效考核如何实施等问题，各个细分领域还在探索和完善中。在财办金〔2017〕92号出台之前，部分环保领域PPP可用性付费与运维绩效的挂钩程度并不够，甚至有些项目的运维本身缺乏约束性、从而加剧“重建设、轻运营”的现象。（链接：规范化困境：4环保实例看PPP可用性与运维绩效付费占比鸿沟）
根据PPP有关专家最近的讨论，PPP新政策之下，运营性、经营性强的领域如固废处理、污水处理，受到的影响有限；而在黑臭水体等水环境治理领域，项目内容可能会瘦身，绩效考核的深度可能会得到强化。（链接：环保PPP何处去 内部沙龙专家企业家研讨精华十二条）PPP依效付费、可用性付费（或基数稍小的建设成本）应当和绩效捆绑逐渐成为共识。
E20针对部分PPP示范项目（水务类）进行分析发现，水环境综合治理PPP绩效考核可以概括为三种类型。
1、断面考核
断面考核是指以环境最终绩效为导向的系统性考核，是对绩效不同维度（如水质、水量、防洪等）的综合性评估，而非各子项单一工程绩效的简单评价。典型案例是华南某流域治理PPP。该项目建设内容包括河道整治工程、河道截污工程、河道生态工程、沿岸景观工程、污水厂建设工程、海绵城市示范工程和信息监控工程等7项。该项目采用“全线多断面考核、按效付费”，形成城市内河综合治理绩效考核上的水质、水量、防洪三大考核指标体系。其中，干流及支流共设4个监控断面、4个监控点，用于考核河道治理效果；对污水厂处理效果、配套设施设备运营维护状况、植物抚育养护和日常保洁管理等设置考核标准和权重，形成了103项子指标。
表1 华南某流域治理PPP绩效考核指标体系
类别 | 项目 | 子项 | 备注 |
设施运营维护状况 | 上、下游污水处理厂 | CODCr | 入境断面（监测点1、2）CODCr、BOD5、TN、TP、NH3-N超过《污水排入城镇下水道水质标准（CJ-343-2010)》B等级标准，且超标水量超过上游污水处理厂事故水池容量时适用免责条款，超标时段相关水质指标不扣减考核评分。 |
BOD5 | |||
TN | |||
TP | |||
NH3-N | |||
SS | |||
pH值 | |||
粪大肠菌群数 | |||
配套设施设备 | 截污管道 | 完好率评判标准根据实际设施设备清单另行制定。每季度抽检一次，记录设备设施堵塞、故障、破损情况，并限期整改。运行情况包括设备、设施的运行状况和实际运行时间。 | |
雨水滞蓄设施 | |||
提升泵站 | |||
监测系统 | |||
曝气设施 | |||
照明设施 | |||
堤岸护坡 | |||
河道闸坝 | |||
游憩设施 | |||
植物抚育养护 | 水生植被 | 根据苗木清单，每季度按照《城市绿化养护规范及验收要求》（广西壮族自治区地方标准DB45-T449-2007）进行检查，记录存在的问题并限期整改 | |
陆生植被 | |||
修剪收割 | |||
日常保洁管理 | 河道卫生 | 评分标准另行制定，每周抽检3处，取季度平均值 | |
沿岸卫生 | |||
监控断面日常监测 | 监控断面1、2、3、4 | CODCr | 入境断面（监测点1、2）CODCr、BOD5、TN、TP、NH3-N超过《污水排入城镇下水道水质标准（CJ-343-2010)》B等级标准，且超标水量超过上游污水处理厂事故水池容量时适用免责条款，超标时段相关水质指标不扣减考核评分 |
BOD5 | |||
TN | |||
TP | |||
NH3-N | |||
DO | |||
SS | |||
SD | |||
流量 |
2、分项考核
分项考核，这里是指对水环境治理项目各子工程（项目）进行逐项考核，根据各子项的类型，适用于不同的绩效考核标准，并分别对应其付费机制。典型案例是西南某水环境综合整治二期PPP项目。在该项目中，污水处理部分：对主要污染物削减量、出水水质等进行绩效考核，其中出水水质为一级A。污泥处理部分：泥饼含水率应小于60%，处理后的污泥国家相关标准。河道治理及管网工程部分：对水体维护、水面保洁、河岸绿化保洁、沿岸截污沟及河道设施维护质量进行考评，政府有关部门采取定期（每月25日）和随机检查（以季度为考核周期，每季度安排3次），制作绩效考核评分表，以满分100分为基数，并将绩效考核总分（当期所有考核得分的算术平均值）作为当期河道运营服务费支付比例的确认依据。
3、综合考评
综合考核，这里是指对水环境治理项目各子工程（项目）进行逐项打分（扣分），最终汇总得出一个综合考核得分，并以该得分作为项目的整体付费依据。典型案例是华东某水环境综合整治工程河道治理PPP项目。该项目建设内容包括6条河流综合治理和大学城污水处理厂尾水人工湿地深度净化及资源综合利用工程。项目运营维护工作包括污水管道日常养护、污水泵送、截污涵闸、水面保洁、水体绿化养护（水生植物）、水体绿化养护（浮岛绿化）、河道清淤、绿化养护（仅限于青龙河、陷泥河上盖公园）、潜流湿地（仅限于大学城湿地）、表流湿地（仅限于大学城湿地）等。该项目采取例行考核、随机抽查和公众调查相结合方式进行：例行考核每月1次，考核水质监测指标、水体感官指标、污水主管道充满度、积泥量和河道垃圾量；随机抽查由河道管理部门和排水管理部门结合日常管理工作负责，主要检查垃圾、水草、漂浮物、截污涵闸、井盖及污水溢流口管理等，实行倒扣分制度；公众问卷调查由业主或河道管理部门负责，每年进行一次，邀请环保志愿者和本地媒体共同参加，每条河流发放20份问卷调查表，实行倒扣分制度。
表2 华东某水环境综合整治工程河道治理PPP项目绩效考核体系
水质监测指标 （30分） | 监测CODMn、NH3-N、TP、SS等4项因子，采取单因子评价法，取得分最低的因子为最终得分，高于30分的计30分，计算公式为：A=30×(B/C) A：得分 B：标准限值：CODMn≤50mg/L、NH3-N≤5mg/L、TP≤50.5mg/L、SS≤10mg/L C：实测浓度 |
水体感官指标 （15分） | 透明度≥60cm得7分，每降低10cm扣1分。 |
无色或浅绿、浅褐色5分，浅灰色3分，深绿、深褐色2分，深灰色1分，黑色或乳白色不得分。 | |
无嗅味3分，偶有较轻异味2分，经常较轻异味1分，持续异味0分 | |
污水主管网充满度（15分） | 1、充满度≤80%得10分，每增加2%扣1分，最低0分。 2、积泥量≤20cm得5分，每增加5cm扣1分，最低得0分。 |
管理制度 （10分） | 1、顺畅的网络通讯体系，信息畅通（0.5分）；发现信息传达不畅通扣0.5分。 2、实行河道每日巡查制（0.5分）；发现未按照规定进行巡查的扣0.5分。 3、确保水质维护设备正常运行，设备损坏停运应及时上报并维修（1分）。 4、按巡查和水质维护、监测内容记录台账，并按时上报各类报表、台账（1分）；没有及时记录、上报或台账记录不全的扣1分。 5、做好水质应急管理工作（3分）；遇水质突发性恶化情况，需要及时响应。1天未响应扣1分，2天未响应扣2分，3天未响应应急响应制度项不得分。 6、做好防汛应急工作（1分）；应服从统一指挥，发生未服从统一指挥现象的扣1分。 7、主动做好各类创建活动期间水质保障（1分）；重大活动创建和检查期间未响应措施保障、水质未达标的扣1分。 8、水质自行监测制度（2分）；至少每15天自行组织监测水质一次，并根据水质情况及时进行处理，如遇特殊情况适当增加，及时记录台账并每月上报，未按要求进行监测的发现一次扣0.5分，没有及时进行处理的本项不得分。 没有及时记录、上报的扣1分，发现一次报表或台账记录不全其中一项的一次扣1分。 |
河道管理 （10分） | 1、两岸壁、观水平台及河底部坡度顺畅、平整，无缺损、塌陷，流水沟无沉陷，闸坝处平齐、光滑；（4分） 2、两岸壁缝隙上无杂草，河底无高杆植物和垃圾，淤积物不成堆；（3分） 3、护栏、警示标志等警示设施保持完好；（3分） |
绿化养护 （10分） | 达到园林绿化养护等级标准二级标准得10分，达到三级标准得6分，达不到三级标准的不得分。 |
水生植物退化率 （10分） | 保持水生植物数量、质量，每退化10个百分点扣1分。 保持生态浮岛完好且美观，冬季及时收割、保温，载体破损未及时修复的，发现一次扣1分；植物缺失后未及时补植的，发现一次扣1分；冬季植物未及时修剪的，发现一次扣1分。 潜流湿地出现堵塞、短流等现象，发现一次扣1分。 |
随机抽查 | 发现设备无故停运的一次扣1分，发现截污涵闸关闭不及时造成污水直排的，每发现一次扣1分，发现污水溢流口未及时处理造成污水溢流的（1小时内降雨量超过10mm的除外），每发现一次扣0.5分，每发现一处井盖缺失或破损扣0.5分，最高扣10分。 |
每50米内零星垃圾不超过3处，每超一处扣0.2分；每50米内发现成片垃圾超过0.2平方米，每处扣0.5分；河道内发现有动物尸体、家具等较大物品，一处扣2分；垃圾、杂物打捞上岸不及时或未送到指定垃圾中转站，扣1分，最高扣10分。 | |
投诉至业务主管部门及12345市民热线的，经查实确属运维方责任的，每次扣1分，最高扣10分。 | |
严禁采用可能对河道造成二次污染和生态破坏的技术手段和制剂（包括无机类和有机类絮凝剂、氧化剂、化学除磷剂、重金属盐类及存在生态安全隐患的各类微生物和动植物等），一经发现扣50分。 |
表3 河道、管道及绿化维护年度考核公众调查问卷表
河道名称： | 所在小区： | 得分（满分10分）： |
1、您对河道水质是否满意？ | ||
A.满意 | B.基本满意 | C.不满意 |
2、您感觉河道是否有异味? | ||
A.无异味 | B.偶尔 | C.经常 |
3、您对河道（不含两岸绿化）整洁度是否满意? | ||
A.满意 | B.基本满意 | C.不满意 |
4、您认为河道维护还存在那些问题?您有什么意见与建议? | ||
以上三种绩效考核类型各有利弊。
从整个系统的环保绩效达成角度，断面考核的约束性最强，理论上会倒逼社会资本统筹本项目各项建设运营内容，确保运营维护质量达到PPP约定的绩效标准。当然，这类项目所覆盖的内容应该是系统的，或者说影响断面考核的前后端环节均应捆绑打包在一个项目中，否则很难形成规模集成的效果。在各地治理黑臭水体重任在身的情况下，断面考核是较为合理的类型。
分项考核中，有行业标准且运维质量易于评估的部分（如污水处理、污泥处理等）考核较为清晰；但采取打分制的部分（如水体维护、水面保洁、河岸绿化保洁、沿岸截污沟及河道设施维护等）具有较强的主观性，如果运维考核标准不具体、不易实施，将导致社会资本方和政府方难以达成共识。特别是我们注意到，个别地方此类项目把诸如道路、景观等相关性较弱的内容也捆绑打包，项目规模较大、建设内容庞杂，可能导致社会资本不得不组成松散的联合体进行投标，且整体绩效考核难度加大、付费机制复杂化。同时，各分项绩效考核指标合格，并不能保证水环境综合治理的整体绩效一定能够符合政府及公众要求。在部分带有黑臭水体的水环境综合治理项目中，就出现即便包括污水处理厂出水水质达标、河道清淤工程运维绩效打分合格，河道整体黑臭状况并未彻底改观的情形。个别冠有“海绵城市”字样的PPP项目，各分项工程运维绩效打分标准均有，但独缺海绵城市本应具有的年径流总量控制率等量化指标。
在没有强制性绩效约束内容（如断面考核、污水处理、污泥处理等）的情况下，综合考评看似综合、系统，实则操作起来主观性强，难以实施。从另一个角度来看，综合考评下的绩效标准较为笼统、模糊，因此在选择社会资本方的条件设置上很难体现专业运营的要求，最终参与的社会资本类型众多，有较强资金实力、施工能力但未必有很强运营能力的建筑型企业中标概率可能会更高。从多个类似项目的实施方案、招标文件可以看出，此类综合考评不少是建立在类似操作说明书的“绩效评分表”基础上。操作说明书式的考核，并不利于社会资本提升效率，能否达到最终绩效也存疑。不仅水环境治理领域，E20此前接触部分市政环卫PPP绩效考核就有“人员不得少于××名”、“道路洒水不得低于××次/日”、“每日清运次数不得少于××次”类似的规定，否则影响考评得分及最终付费，并没有考虑机械化程度提高、雨天无需洒水等实际情况。
每个项目建设内容不同，其绩效考核标准、方式均应做到量身定制、合理可行。绩效考核不能仅仅是笼统的管理办法，还应制定绩效考核实施细则，对每个考核项设置详细的评价指标和考核得分标准，有规范有标准的要明确、能量化的尽可能量化。
相关付费与绩效考核结果具体挂钩多少比例，一方面需要符合PPP有关规范的要求，另一方面也需要考虑对社会资本的吸引力、对项目可融资性的影响。
从后往前，则是应该在项目本身前期准备工作方面，合理确定项目所包括的建设内容，在各子项目相互关联的基础上进行打包设计，确保项目规模适当、边界清晰、绩效明确，为项目顺利实施落地、易于绩效评估、达成最终效果奠定基础。
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