环保PPP何处去 内部沙龙专家企业家研讨精华十二条
最近的财办金〔2017〕92号文、苏财金[2017]92号、国资发财管〔2017〕192号文等文件出台，风头似乎有所转向，规范、监管、风控成为当中的关键词，项目库成为管理的一大抓手。如何解读PPP新的政策动向？环保行业PPP将受到哪些影响？环保企业该如何应对？这一系列问题受到各方的高度关注。
来源：中国水网 作者：汤明旺
2014年以来，我国PPP掀起一波热潮。但与此同时，PPP数量多，质量层次不齐，部分地方出现大干快上、PPP泛化滥用现象。为此，国家近期与PPP有关的政策出现了一些新变化，尤其是最近的财办金〔2017〕92号文、苏财金[2017]92号、国资发财管〔2017〕192号文等文件出台，风头似乎有所转向，规范、监管、风控成为当中的关键词，项目库成为管理的一大抓手。如何解读PPP新的政策动向？环保行业PPP将受到哪些影响？环保企业该如何应对？这一系列问题受到各方的高度关注。为此，2017年11月26日，全国工商联环境商会和E20环境平台邀请众多PPP专家、环保企业及金融机构等业界精英进行了深入的解读和研讨。
探讨会上，第一环节由E20环境平台PPP中心汤明旺介绍PPP最新政策要点；第二环节，参会专家分别就PPP政策动向及对环保行业的影响进行深度点评；第三环节，参会环保企业代表提出对政策及实操上遇到的问题和困惑，由专家进行专业解答。
现场嘉宾
主持人汤明旺进行开场的政策梳理
以下是本期PPP政策动向及环保前瞻内部研讨12条要点。
一、规范是理性回归
参会专家普遍认为，2014年以来的此轮PPP热潮中，PPP被地方寄予过高期望，因此出现过热的现象。因此，踩踩刹车、出台政策进行规范是意料之中。这种规范实际上是理性回归，本身对PPP事业长远、可持续发展是必要的，也是有利的。
二、“三不”为基本原则
如何对待当前的政策，包括财办金〔2017〕92号文、国资发财管〔2017〕192号文等政策文件，有专家给出“三不”原则的建议。第一是不奇怪。PPP过热的情况下，不可能不刹车，因为过热是不可持续的。第二是不要慌。原来本身就有很多红线，现在的政策是进一步强调，因此合规之下还能继续。第三是不要乱动。不要慌不择路，不要顶风作案。
而对于部分部委及地方跟进出台政策，有专家建议要慎重，要注意拿捏力度。各方都在高度关注，每个动作都会被放大，被视为风向标。好比开车，踩急刹车很可能会出现别的问题，反而不好。
三、核心看三大关系
有专家指出，PPP未来走向何方，实际上核心还在于一直讨论的“三大关系”有没有实质性的变化。第一个是央地关系，也就是中央和地方财权与事权的关系有没有改变，要考虑分税制下地方需要GDP、需要建设、需要资金的现实。第二个是部委关系。实际上，部委之间的博弈局面有所减缓，都肩负防控地方风险的责任，因此实际上都在积极响应中央。第三个是市场主体和规则之间的博弈，要考虑规则强调规范、市场重在可行的实际。
回到宏观层面，则是需要国家做好顶层设计，做好立法。因为没有上位法的保护，各个方面就会被行业、部委层出不穷的规范文件所影响，对各方都不利。
四、不误读政府付费
有参会专家特别强调，实际上即便是最严厉的地方政策，也没有说一刀切要禁止政府付费类项目。从某省的文件看，首先是看地方财政承受能力，如果财力允许，政府付费PPP还是可以做的。当然，如果财力有限，那会从严从紧控制政府付费类PPP。
专家提醒，要把握中央部委政策的本意。比如国资委192号文对央企参与PPP实际上是开口的，而非封死的。什么都不能投，经济怎么发展。实际上，在中国，在某种程度上说，发展、GDP才是大写的，其他都是小写。所以一定是需要发展，需要投入钱的。政府付费不是不做了，而是怎么做的问题。
五、识别不入库风险
财办金〔2017〕92号明确了规范入库、清理出库的情形。参会的多位专家提醒，社会资本应高度关注入库事项。入财政库，还是发改库。就财政库而言，需要注意的是，已经入库不代表就安全，管理库不是“保险库”，也会有被清理出库的风险。PPP发动必然是地方事权，因此在一定程度上遵守地方政府的管理。比如有省份明确由省财政厅牵头，其他部门作为配合单位。不规范就不能入库，没入库就不能叫PPP。
PPP项目如果未能入库或者被清理出库，将面临两个大问题，第一是不能列入财政预算。《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台运行的通知 》（财金[2015]166号）就明确规定：“未纳入综合信息平台项目库的项目，不得列入各地PPP项目目录，原则上不得通过财政预算安排支出责任。” 第二是融资上将很难操作。入库是目前大部分金融机构对PPP项目放贷的前提条件之一。专家提醒，即便是传统特许经营项目或者新的类似项目，由于逐步财政管理规范，建议也入库保障安全。
六、建议开展前期尽调
鉴于不同地域、不同层级政府、不同项目条件等原因，有专家建议，借鉴国外企业重视项目前期尽职调查的做法，参与PPP项目时对项目所在地政府、项目相关情况进行深入调查，降低决策风险和投资风险。比如地方真实财力情况、过往履约情况、项目本身质量等等。以财政承受能力10%为例，实际上，10%实际上对政府还是企业都是安全阀。建议从公开信息及其他渠道全面评估地方政府的履约意愿、履约能力。
有专家还指出，PPP合同等文件一定要做到尽可能公平、公正。因为不对等、有失公允的合同，实际上是处于不稳定状态。政府吃大亏，它肯定会想办法找回来；企业吃亏，兜不住，也会想办法比如申请调价或者其他方式维护自己的权益。因此，初衷要公平、合理，社会资本赚该赚的钱，不能抱有取得暴利的心态，否则合同风险就很大、地方政府肯定会有撕毁协议的强烈冲动。
七、需正视融资问题
有位专家指出，现在PPP其实最后基本都是金融机构的钱。所以在金融工作会议和十九大之后，去杠杆是大势所趋。社会资本用的是金融机构的钱，空手套白狼，那政府肯定要考虑怎么规范。要判断好形势，政策是一脉相承的。在投融资体制改革之下，加杠杆肯定会受到强的约束。
有环保企业提到基金如何介入的问题。有专家解答认为，基金参与PPP实际上可以分为三种情形。一是基金自己直接进入。二是和央企等合作进入。这两种都是资本金，都是股权投资。三是以PE的方式进入。从目前情况看，基金参与PPP还是大方向，但在资管等新政策下，可能会有些收缩。
此外，有专家补充指出，资本金穿透实际是要“砍”两个地方，一个是小股大债，一个是明股实债。小股大债肯定是受到严格控制的，明股实债的管理力度则有待观察。
八、读准30%绩效捆绑
外界不少人将财办金〔2017〕92号文中关于依效付费机制的规定，理解为可用性付费必须和绩效考核结果捆绑30%。但有专家提醒，特别注意不要主观判断，而是要看政策原文，原文是“项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的”。因为可用性付费实际上还包括利息、利润等，因此这里“建设成本”的基数是相对较小的、而且是可以准确测算的。所以虽然和之前传的捆绑20%相比，比例上调到了30%，但基数实际上变小了。
九、存量介入看流程
多位专家就存量项目如何介入，尤其是有改扩建或提标改造成分的存量项目怎么参与，提出了自己的看法。
有专家提醒，特别要注意流程的问题。一个是要不要招投标；一个是要不要补PPP的流程。有专家认为，关键要看原来的协议，是否排他性的或者不确定的。如果是原来的协议已经包括二期内容，那甚至可以申请单一来源采购。有个别项目则是采取邀请招标运作。
关键还在于利益协调。以污水处理为例。比如保底量和价格，如何界定，需要一个程序、通过一定的谈判来完成。一种做法是把原来的放一边，就新的谈，但可能政府出于各种考虑，采取公开招标实施新的部分；另一种做法是政府和原来的社会资本适当妥协，政府解决比如原来定价过高的问题，企业则拿到新项目、核心利益没有损失，双方合作得以延续。
十、积极探索专业创新
有专家指出，PPP政策规范文件密集，其实更要求正视PPP项目创新的问题，发挥社会资本方能动性、创新的能力。比如第一个是项目条件的创新，在有限的内容上，思考怎么加上一些新的内容，比如一个湿地公园PPP，本来没有什么收益，但可以考虑加一些内容带来一定的运营收入。二是项目内容的创新。还有是融资条件、项目模式、能力建设等方面创新。不管是环保PPP，还是其他领域，都需要社会资本的创新能力。
一位专家补充认为，可以用好社会资本发起这种方式。一方面写项目建议书，提供项目怎么做的思路和路径，这方面建议参照初步实施方案；另一方面要有财务测算。然后提交给政府部门，根据反馈进行完善，之后再由政府组织做物有所值、财政承受能力论证、编制实施方案。这种社会资本发起，是一般施工企业不擅长的，那么专业运营的社会资本获得项目的概率就会更高些。
十一、环保PPP风口何在
有专家指出，此前在某些环保项目上比如污水处理项目上也出现可用性付费+少量绩效付费的模式，这对建筑企业是好的，但对环保专业运营企业是不利的。过去建筑央企做建筑、施工，他们和专门做技术的环保企业，游戏规则和玩法是截然不同的。建筑央企考虑的是完成指标，只要不亏就行，再从融资赚点就行。但环保公司不同。所以新的政策出台对环保而言实际上是好事。而黑臭水体、海绵城市、水环境类PPP项目，投资规模大，如何设计怎么合规又能可行，值得大家探讨。
有专家分析指出，PPP新政策之下，运营性、经营性强的领域如固废处理、污水处理，受到的影响很有限，安全系数高一些。而在黑臭水体等水环境治理领域，一方面因为治理压力和时限在，这类项目数量可能不会少；另一方面，由于财承严守“10%”和绩效捆绑30%等原因，项目内容可能会瘦身，比如和水环境治理本身关系不大的河道护坡、河滨小公园甚至道路等不会再包进去。此外，这类属于纯政府付费的项目，一定要看地域、看政府财力，比如中西部有些县就是吃饭财政，这里的10%和东部的10%是不一样的。
对于黑臭水体、海绵城市等类型的PPP，可能需要创新，把具有运营性的项目（比如污水厂）捆绑进来。但纯商业性的东西难以捆绑，因为政府和社会资本对商业空间的判断是天差地别、不可能谈拢；土地捆绑进来的可能性更低，其商业模式很难突破。
有参会的环保企业也表示，类似项目捆绑，要避免两个极端。一是把无关的东西包进来，会增加社会资本实施的难度，或者不得不采取松散的联合体进行参与，但实际绩效很难保障。二是实操中也存在过度分割的现象，比如一个河道治理的项目被分为好几个部分，有些采取EPC、有些是PPP，上下环节被拆散等，这也不利于系统集成，很难实现整体绩效，依效付费机制操作起来也会有很多问题。
有多位专家一致认为，财办金〔2017〕92号文对于PPP绩效的高度关注，本质上是突出PPP的运营要素。过去建筑施工类企业进来其实主要是看施工利润。有专家指出，PPP的运营维护必须是有一定难度的，政府做不好的；规划集成设计、中间建设、末端维护运营，三者应该是丝丝入扣的关系。其次，长期运营维护的压力应当始终存在，不能纯工程导向。从行业长远发展来说，也应该是突出运营。因为企业长期关心运营，才能持续发展。现在有些建筑企业、施工企业也开始转运营，因为施工是一次性的，只有运营才是持续的。从这个角度来看，环保的未来主角肯定不是工程公司，而是专业化能力的运营公司。
而对于192号文对于不同类型环保企业的影响，有专家认为社会资本应该有更理性的态度，因为发展靠的不是别人不来、不参与，而是作为企业自身能做、能更专业。从这个角度来说，环保企业如何强化自己的技术优势、运营实力至关重要。
十二、绩效评审孕育新商机
有专家认为，不少PPP项目涉及政府付费或可行性缺口补助，而财政上已经明确将全面实施绩效管理，且这种绩效考核的广度和深度都将得到强化。随着大量PPP项目陆续进入或即将进入运营期，政府对于社会资本/项目公司的运营绩效进行考核将催生新的商机。比如PPP运营维护绩效管理办法和实施细则编制、绩效评估、中期评估等，需要大量专业、技术基础。目前大部分政府机构可能不具备这种能力，因此会聘请专业第三方介入。
总而言之，中国经济社会还需要发展，且新的路径已在十九大等报告中得以明确，PPP事业将行稳致远，环保风口仍在，且行且珍惜。
对话现场气氛热烈
论坛合影
【附】PPP政策内部研讨会参会嘉宾名单
汤明旺 E20PPP中心总监
主要负责环保PPP理论及实践研究、案例解读、环保类PPP模式设计，擅长梳理政策方向、分析产业格局、总结案例经验，为PPP实操提供思路和建议。
喜欢琢磨、爱爬格子，乐在其中、行在路上。
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