深度｜环卫市场化发展的五大趋势
环卫市场火热，竞争也日趋激烈，未来产业将有着怎样的走向，此文尝试从产业链条、产业特点等维度进行研判。原文刊载于《齐鲁环卫》2018年第1期
来源：中国水网 作者：汤明旺、薛涛
在从2014年掀起的新一轮PPP热潮中，甚至2003年以来的市政基础设施市场化改革以来，包括环卫在内的诸多领域创造了快速成长的产业环境。环卫市场化可以分为政府购买服务和PPP两种类型，前者是运用较多的做法，而环卫PPP则仍处于不断发展的过程中。环卫市场化的未来趋势值得关注。
根据《E20环卫市场化报告》（2017年），E20将固废产业链分为产生源、环卫链和处理端三个环节。其中，环卫链主要包括道路清扫保洁、垃圾收运、垃圾分类和垃圾回收利用等内容。
图1 E20固废产业链
对于环卫链，E20进一步细分为路线、户线和库线三种传统环卫的收运线路，其中，“路线”是指道路清扫，包括市政道路和水面（主要在南方地区）；“户线”是指小区及部分单位生活垃圾的收集清运；“库线”是指产生特殊运营单位的垃圾，如医疗垃圾、餐厨垃圾、建筑垃圾等，由处置单位直接负责收运或向社会类运输单位进行购买的一种收运方式。传统环卫当中，“路线”和“户线”是主要类型，且其服务内容在不断横向外延拓展中，如前者在某些项目中增加了管道疏通、公厕保洁、景观亮化、路等维护、市政绿化等内容；后者增加了垃圾分类、再生资源利用等内容。在环卫链上的内容创新、模式创新，是环卫PPP项目设计及有效落地的重点。
图2 E20环卫链之“路线”和“户线”
E20研究发现分析，环卫市场化的实践起步于上个世纪80年代中期，北京、上海、深圳等地率先进行了一些探索。2003年以后，不少东部沿海城市纷纷推动环卫市场化，部分城市甚至实现城区环卫全面市场化。特别是2013年《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）发布，明确要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度，各地环卫市场化力度明显增强。而自2014年起，国家在基础设施和公共服务领域大力推广政府和社会资本合作（PPP）模式，各地环卫PPP项目数量明显增多，甚至有地方政府明确要求将以往采取政府购买服务的环卫项目转变为PPP模式。财政部PPP综合信息平台中，已有50多个环卫PPP项目（含清扫、收运）入库。根据E20的测算，环卫存在2000亿元的市场空间。
图3 2020年环卫市场空间：2000亿元
E20在2017年发布《环卫市场化报告——从政府购买服务到PPP》曾指出，环卫市场化已从过去以政府购买服务为主向以PPP模式为主转变，且市场开始从大中城市向区县城市下沉，垃圾分类和厨余垃圾等细分领域PPP机会也不容忽视。从实操角度来看，环卫企业应聚焦区县市场，尽快“跑马圈地”，做大市场份额；创新参与方式，积极参与PPP项目，做强环卫业务链；同时，主动整合行业资源，寻找兼并重组机会，争取在竞争中成为环卫领域的“领跑者”。
但根据E20的跟踪研究及会员企业走访发现，环卫市场化还面临一些关键问题亟待解决。
（一）购买服务合规性问题
从目前大多数环卫市场化项目来看，政府购买服务是主要模式。甚至有环卫企业明确表示，和PPP模式相比，更倾向于政府购买服务。但从实操的层面而言，实际上这类项目中包括对环卫设备方面的要求，甚至少数还包括垃圾中转站或公共厕所的投资、建设、运营管理任务。而《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)明确规定：“严格按照《中华人民共和国政府采购法》确定的服务范围实施政府购买服务，不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。”因此，如果包括环卫设备、环卫设施及建筑工程的环卫项目，采取政府购买服务方式可能和87号文相冲突，企业方利益安全性有可能有合规性风险。
此外，我们注意到，不少环卫政府购买服务合同/协议长于3年，少数甚至达到10年。根据E20的数据统计，环卫项目中，合作期限在1-3年的项目数量占比为76%，长于10年的占11%，3-10年的占13%。但从87号文所规定的“政府购买服务所需资金应当在年度预算和中期财政规划中据实足额安排”以及《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》（国发〔2015〕3号）规定的“中期财政规划按照三年滚动方式编制”，政府购买服务项目合作期在3年内更符合政策要求。因此，长于3年的环卫政府采购服务，其合规性及有效性也存疑。
（二）各类主体竞争加剧的局面
根据E20的统计分析，随着环卫市场化程度加深，不同类型的企业纷纷参与环卫项目。规模以上环卫项目中，传统环卫企业占比已不足一半，园林绿化类企业转型参与的比重达到39%，另外还包括环卫装备制造企业、固废处理企业等企业介入。不同背景企业参与，环卫市场格局日益复杂，竞争激烈程度不断加深，对市场主体的专业能力提出更高要求。
图4 规模以上环卫社会资本来源分析
注：根据E20对环境产业企业的方阵分类，A方阵是指重资产环境集团；B方阵是指区域环境服务集团；C方阵是指环境产业技术解决方案提供商；D方阵是指装备、材料生产制造商。
（三）菜单式考核引发困惑
某些城市冬季清晨洒水，路面结冰导致交通事故、人员摔伤的现象，可能和环卫项目上的“菜单式考核”有很大关系。E20走访南方某环卫企业也得知，市场化管理之后，政府方要求所有环卫车辆设备安装GPS定位系统，以便适时动态监管，并以此作为付费的重要依据。因此出现即便下雨，环卫企业也不得不按考核标准安排车辆洒水，因为未出车则扣分、减少付费。
另一种极端则是“以克论净”。按照这种考核标准，政府考核人员在路段上随机选取一平方米范围扫取积尘，通过称重，再根据标准要求，对道路保洁情况进行考评。但这种标准对于市民自律和文明程度、外部环境变化缺乏考虑，对环卫工作人员近乎苛求的做法，无疑将增加环卫企业的经营难度，甚至加大危及环卫人员的安全风险。
（四）新内容带来协调难题
如前所述，随着公众对环境方面有更高的要求，传统环卫的服务内容和标准在不断提高。比如以前被忽视的镇村环卫受到更高重视，因此城乡环卫一体化的项目越来越多，但和城市市政环卫相比，镇村环卫有其特点（如集镇阶段性垃圾量大增、作业面广且垃圾分散、机械操作难度较大等），因此对参与环卫市场化服务的企业提出环卫服务模式上创新的要求。此外，和原来小区域的环卫操作不同，当前环卫市场化项目覆盖的区域范围更大，且逐渐增加垃圾分类、资源再利用等内容，因此要求有更高的协调管理能力，否则很难控制成本、提高操作效率。
企业应对环卫市场化变革，需要把握其未来五大趋势，在发展战略和战术上有应对之策。
（一）项目整合化
项目整合化，也可以理解为一体化，这包括多个维度的整合。一是区域维度，不同区县、不同城镇、城市和乡村的环卫服务都将整合为更大体量的项目。二是链条维度，环卫上下游，包括道路清扫保洁、垃圾收运、垃圾处理以及垃圾分类等都有整合的趋势，即传统“小环卫”逐渐向“大环卫”转变。这种趋势下，环卫市场主体需要在更大领域上开拓业务、形成产品、提供优质服务。
（二）操作机械化
环卫从“扫大街”到“城市环境服务”的转变，是人工清扫为主向环卫机械化操作为主。我国城市道路机械化清扫率从2012年的40.43%提高到2016年的58.95%；县城道路机械化清扫率则从2012年的24.42%提高到2016年的50.60%。未来，这一趋势仍将进一步加深。操作机械化在减少人员数量、降低人工费用的同时，也意味着人员结构的优化、设备操作及管理要求的提高。
（三）经营专业化
从政府购买服务向PPP转变，意味着环卫企业不能仅仅只提供传统环卫的经营服务，更需要具有环卫上下游环节的专业管理能力，同时包括相关设施、设备及工程的投资、建设、运营能力。E20以环卫企业年服务金额为标准，所评出的2017年中国环卫企业业绩排名前十位企业分别为北京环卫、侨银环保、启迪桑德、北控城市服务、昌邑康洁、龙马环卫、玉禾田环境、东莞家宝园林、劲旅环境、福建东飞环境。其中大部分企业过去几年均积极参与全国各地的环卫类、固废类PPP项目，在环卫业务上不断提升专业经营水平。
（四）管理智慧化
“智慧环卫”依托现代物联网技术，可实现对环卫工人和环卫设备的实时动态监控，且及时反映所辖区域垃圾产生量、垃圾清扫效果、垃圾收运动态等信息，能在整个系统内进行任务分配、提高突发事件应对能力，提高环卫企业管理效率，降低管理成本，从而获得更高的经济收益。未来，真正掌握“智慧环卫”数据并能够充分解读和利用这些数据的企业，将获得更强的竞争优势。
（五）产业集中化
随着环卫市场竞争加剧，未来环卫产业的集中度必然提高。在这一个过程中，具有较强资金实力和运营管理能力的环卫领先企业将在区域上不断拓展、频频“攻城略地”，同时通过兼并重组等方式不断壮大、谋求“一统江湖”。而在当前小而散的行业格局下，埋头苦干可能并非上策，对整个行业有全局观、对业内同行有整合力、对资本运作有掌控权的环卫龙头将获得更大的发展机会，逐渐走向数强抢占全国环卫市场蛋糕的新格局。
本文刊发于《齐鲁环卫》杂志2018年第1期。
编辑 | 洪翩翩、刘影
统筹 | 谷林