沛县供水PPP项目思考：PPP付费机制等常见问题的几点建议
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沛县供水PPP项目于2016年10月被评为财政部国家级第三批示范项目。本文通过对该项目的总结，提出一些当前PPP项目中常见问题的解决方式，以供参考借鉴。
来源：金准咨询 作者：李颖 张勇 胡齐丰
沛县供水PPP项目于2015年10月发起，2016年8月确定社会资本方，9月成立项目公司，项目落地历时近一年。沛县专门成立了沛县供水PPP项目领导小组，各方协调合作、仔细调研、合理设计、科学论证，保证了项目的实施质量。项目于2016年10月被评为财政部国家级第三批示范项目。
沛县供水PPP项目在地表水厂项目中，社会资本投融资完成改扩建工程，政府授予社会资本原有和新建部分的特许经营权。居民或企业等用户按照政府定价的供水水价付费；建设期、运营期设定不同的运行基本水量，不能覆盖投资、经营成本及社会资本合理收益部分，由政府支付可行性缺口补助。对于已建成的污水处理厂：项目公司负责运营，政府向项目公司支付污水处理服务的固定费用（含人员工资福利、管理费、修理费等）和可变费用（单位电费、单位药剂费、单位水费、单位污泥运输费等），其中可变费用根据实际污水处理量进行结算。对于市政管网及农村安全饮水工程：社会资本投融资完成新建部分，政府将原有和新建管网均委托给社会资本运营，由政府付费。回报机制包含管网可用性付费和管网运营维护费两部分。
本文通过对项目的总结，提出一些当前PPP项目中常见问题的解决方式，以供参考借鉴。
目前，市场上污水处理费的收取主要有三种方式：各级政府及主管部门委托自来水厂(公司)随水费收取的污水处理费；政府委托某企业专门从事生产和生活污水的处理，然后从财政上拨付污水处理费给企业；企业或个人集中处理生产或生活污水而向企业或个人收取的污水处理费。
污水处理项目的付费机制主要为两种，一种为“使用量付费”模式；另一种为“可用性付费+运营维护费”模式。“使用量付费”模式下，政府向项目公司支付项目使用量对应的服务费用，并根据项目公司实际运营质量进行绩效评价而调整。“可用性付费+运营维护费”模式下，项目公司通过对项目设施的维护保持项目的可用性，政府根据维护情况向项目公司支付经绩效考核后的可用性付费；另外，政府根据项目公司对污水处理厂及配套管网的运营情况向项目公司支付运营维护费。
建议探讨一种新的付费模式：“容量付费+水量付费”。鉴于污水处理项目属于非营利性的环境保护项目，项目建设必要性、投资规模很大程度取决于地方政府对区域的总体规划、环境保护政策、人口发展情况等因素。所以，项目建设完好并且满足了政府的基本需求时，政府应给予项目公司支付一部分费用，即“容量付费”。“容量付费”与社会资本的关联不大，付费的多少主要受政府对项目建设投资规模方面需求的影响，故这部分风险因素理应由政府方承担。污水处理设施开始运营后，实际处理水量、水质达标情况等不再受制于政府。此时，政府应向项目公司支付另外一部分费用，即“水量付费”。“水量付费”与政府的关联性不大，付费的多少主要受进水规模、项目公司的技术管理水平、工艺处理、成本控制等因素的影响，故这部分风险因素理应由项目公司承担。
污水处理项目的建设一般都是一个持续的过程，比如一期、二期甚至多期。污水处理项目在实际建设过程中，一般不允许超前建设。超前建设一方面会让资源浪费，另一方面也会增加运营期的固定资产折旧费，变相的增加了污水处理成本。同时，污水处理项目在设计过程中，如果不考虑远期，很可能会造成土地资源浪费，部分设施设备重复建设。所以，污水处理项目很多情况下是总体设计、分步实施。在这种现实条件下面临一个难题，就是一期项目建设运营后，已经形成一个污水处理费单价，待二期项目甚至远期的项目建设后，总投资规模、处理工艺、运营成本均发生了一些变化，届时二期的污水处理费单价如何确定？
以下提出两种思路：
思路一：一期项目建成运营后，此时会存在一个污水处理费单价，根据这个污水处理费单价，当期可以计算出对应的项目资本金内部收益率。待二期项目建设运营时，依据届时的银行中长期贷款利率可以初步确定二期的项目资本金内部收益率，最后依据这个项目资本金内部收益率、二期总投资、成本数据、处理水量来计算出二期的污水处理单价。以此单价为基础再做一些细微的调整（比如上下10%），确定二期最终的污水处理单价，从而给政企双方合作提供一种有效的解决途经。远期的可以根据此种思路继续深入探讨。
思路二：一期建设运营后，二期规划建设的时间距离一期较短（不超过5年）的情况下，可以考虑这种方式。此时，在计算一期的污水处理费单价时，以一期和二期项目的总投资为计算基数，同时，对一期、二期的建设时间、处理水量、处理工艺、运营成本都有了初步的规划和设计，在此时即可把未来一、二期的污水处理费单价统一确定。提前设计一种调价机制（通过敏感性分析计算出不同情况下的调价策略和权重），当二期的建设时间、处理水量、投资规模等发生变化时，再根据这个调价机制来进行分项调价。
绩效考核本质上是一种过程管理，而不仅仅是对结果的考核。对于PPP项目的绩效考核一直是政府方、社会资本方，乃至金融机构等相关利益者均高度关注的问题，本文仅从污水处理项目的角度出发，初步探讨考核指标设置。
传统的绩效考核通过设置指标类别、评分标准、指标权重，运用人员打分或者数据采集，计算出考核客体的得分，根据考核得分对考核客体进行奖惩，以达到激励效果。对于PPP项目的绩效考核也应当遵循绩效考核的基本目的，即“激励”作用。PPP项目绩效考核的考核主体是政府方，考核客体是项目公司，考核目的是让项目公司能够提供更优质的服务，并尽可能的发挥社会资本方的优势。因此，考核指标应以结果为导向，围绕考核目的进行设置，科学有效的激励项目公司。
以沛县供水PPP项目为例，该项目目前其污水项目的绩效考核主要从生产管理（污水处理量、污水处理率）、质量管理（水质综合合格率、排水水质抽查、质量管理台账齐全）、安全管理（重大安全生产责任事故、安全隐患整改完成率）、设备管理（主要成产设备完好率、特种设备完好率、设备维修及时率、设备管理台账齐全）、基础管理（劳动纪律问题、岗位卫生）等方面进行考核。按照上述做法，还可以对这些考核指标进一步分类，纳入政府绩效考核的范围应该包括污水处理量、污水处理率、水质综合合格率、排水水质抽查合格率、安全管理、群众满意度等指标，其它指标不再作为政府方绩效考核的考核指标。通过这样的区分，可以让政府集中力量解决关键问题，也能保证未来众多PPP项目都进入运营期时，政府方能够及时履行考核职责，提高效率。
作者单位:
江苏省沛县财政局
北京金准咨询有限责任公司
原文发表于《中国财政》2018年10期
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编辑 |洪翩翩、赵凡
统筹 | 谷林