秦刚：世界银行的中国村镇污水治理项目经验总结
世界银行对中国的贷款项目开始于1981年，项目涵盖扶贫、农业、水利、林业、教育、环境保护、能源、城市发展等领域。在途项目超过100个，对应贷款额度超过100亿美元。近年来，针对村镇污水治理领域，世界银行给予了高度关注，并在中国提供可持续的村镇污水收集与处理服务。近日，在2018（第四届）环境施治论坛中，世界银行高级供排水专家秦刚向与会人员分享了世行在华村镇污水项目的实践经验。
来源：中国水网 作者： 李艳茹
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世界银行对中国的贷款项目开始于1981年，项目涵盖扶贫、农业、水利、林业、教育、环境保护、能源、城市发展等领域。在途项目超过100个，对应贷款额度超过100亿美元。近年来，针对村镇污水治理领域，世界银行给予了高度关注，并在中国提供可持续的村镇污水收集与处理服务。近日，在2018（第四届）环境施治论坛中，世界银行高级供排水专家秦刚向与会人员分享了世行在华村镇污水项目的实践经验。本文根据嘉宾发言内容整理，未经本人审阅。
世界银行是全球最大的多边开发机构，也是联合国的组成机构，总部在华盛顿，中国局在北京。世界银行有两个目标，一是消除绝对贫困，二是促进共同繁荣。
秦刚介绍，世界银行贷款项目是成果或者目标导向的项目。一切建成的基础设施，皆是产出。投放到整个项目周期中，就是建成了多少管网，建成了多少污水处理厂。但建成只是世行愿景的第一步：项目实施结束时，必须见到成果，且在项目的生命周期内，成果必须能够持续下去。项目成果包括服务越来越多的用户，以及扩大污水收集及处理量，降低污染物的排放。在这些阶段目标之上，最终的目标是改善水环境。
世界银行高级供排水专家 秦刚
通过系统分析，秦刚认为，中国农村生活污水治理领域面临的挑战，存在着非常显著的地域特征，跟各个地区经济发展情况、社会发展水平、当地文化习俗，以及政府的认知等有着强烈的相关性。
比如西部地区，经济发展水平相对较低，人口稀疏，地理环境和气候严酷，尚未具备村级污水处理厂+污水管网的条件。因此，一般情况下，世界银行在西部省份的农村治理项目会首先把室内跟室外的厕所、化粪池建好。秦刚介绍：“我们在四川和陕西进行的西部供水健康项目中，有一部分工作就是教农民如何正确洗手，从而降低疾病发病率，这些社会绩效也是能算出来的。”
在东部省份，经济比较发达，人口密集，能够建设集中的污水处理厂+污水管网。世行在这些地区的主要目标是关注机构和服务的长期可持续性。但目前也面临诸多挑战，比如排放标准直接套用城镇标准、不关注运营维护、污水处理费难收集、机构角色不明确等。
中部省份已经开始建设集中的污水处理厂和污水管网，但接户率不高，也有一些不合适的技术导致污水厂失败的案例。由于时间、经验和财力的不足，一些工作不够连续，会出现某个县建设了污水厂，但管网没有形成配套。
秦刚总结，从世界银行角度来看，中国农村污水治理领域有明显进步。第一，政府近年来持续加大村镇污水处理领域的资金投入。第二，政府现在也逐渐重视考核，不仅考核产出，也考核成果。与此同时，在这一领域，中国也面临重大挑战：首先，中国村镇污水处理起步晚，各省边实践边探索，付出了不少学费和代价；其次，考核时间太紧迫，地方没有充分时间调研筹划，时间表太紧的话，在一定程度上违反了基础设施建设的一般规律，投资的效率和效果将会大打折扣。
从80年代开始，世界银行在中国农村供排水领域做了大量项目，积累了不少实践经验。秦刚将其总结如下：
在规划及政策层面，应树立提供村镇污水收集与处理服务的理念，不管在城市，不管农村，最后需落实到服务上，而不是建设了多少厂。所以相应的机构安排与资源配置，也要围绕着服务，而不仅仅是建设。规划及政策的制定，也需预先考虑运维服务商及用户（农户）。目前，政府在规划层面，至多考虑到运维商，而关于农户的习惯、要求、支付能力，甚至包括他的禁忌跟习俗的考虑，都较为缺乏。
在技术及标准层面，应确保需求预测（投资规模）不偏离实际。农村污水处理排放标准，决定了项目的技术方案、建设投资、运维成本、财务分析、污水费及政府补贴水平，是农村污水处理项目最重要的影响因素；农村生活污水处理排放标准，要跟农村的社会经济发展实际相契合，不是越高越好；要因地制宜，不要一刀切；要采用造价低、建设及运营成本低、操作简单的农村污水处理技术，技术上的“百花齐放”不利于运维。
在实施层面，世界银行的项目非常关注污水管网的接户，接户是维持处理站正常运行的关键。不管项目建设跟运营单位是谁，污水管接户政府都要深度介入。如果政府把接户的事都给运营方和社会资本方，对于政府来讲是没有尽责的。另外，社区的参与非常重要。秦刚总结：“从世界银行的经验来讲，做农村污水项目一定要下笨工夫、苦工夫。农村的项目点多面广，不管是设计单位还是服务单位，总想走一些捷径。世界银行项目至少30几年经验证明走捷径最终是要失败的。”
近十年，世界银行做了很多农村供排水项目。秦刚挑选了几个典型案例，与参会人员分享心得。包括浙江农村生活污水处理系统及饮水工程建设项目、西部农村供水项目、宁波新农村发展项目、江西城乡供排水综合项目、四川德阳供排水项目。
浙江农村生活污水处理系统及饮水工程建设项目是世行为浙江省选定市县提供的可持续的农村供排水服务。投资共4亿美元，其中世行贷款2亿美元，地方配套2亿美元，地点位于安吉、富阳、天台、龙泉四县市区超过20个集镇，500个自然村，受益人口超过100万。
项目准备阶段是在2013年，那时，浙江正在进行无农村污水运动，由农办牵头，但没有农村污水排放标准，遍地一级A/B标准的处理站；重厂站，轻管网；重建设，轻运营；水价低，且运营资金不足；机构能力不足。所有问题都摆在面前，怎么处理？秦刚介绍：“项目建设的时候见招拆招，克服了一个个困难。我们跟浙江省环保厅进行了连续半年的沟通，出台了项目自己的农村生活污水排放限值。技术方面，按照自然条件、地理分布、人口分布，制定技术路线。社区参与方面制定硬指标，任何一个村庄想进世行的盘子，都需要村庄大部分村民同意。”
项目在污水接户管与化粪池建设方面花了很长时间。化粪池需要改造，否则粪便会污染地下水。技术方面，采用了建造及运行成本低、维护简单、处理效果稳定的生物滴滤池技术。秦刚表示：“农村污水项目在技术评估的时候，一定要摒弃百花齐放的思路，要采用最傻瓜的技术。生物滴滤池技术非常简单，滤料的量可以进行调配。” 项目出水水质符合浙江省的地方排放标准。是关于处理站的成本，按30吨/天、80吨/天和180吨/天来这算，吨水分别为4500元、3700元、2500元。
在成本中，各部分占比如下：
在项目实操过程中，有不少细节经验。秦刚介绍：“从项目设计到规划设施，村民都是全程参与的。过程要给村民公示，实施过程中老百姓要监督。在招项目监理公司的时候，就告诉监理公司，合同中必须吸纳几个村民监督员，所有整改的指令都通过监理公司发布，这样的话既调动了积极性又解决了合法性和合规性的问题。在基础设施运营方面，我们通过乡规民约的形式把一些责任义务固定下来。”
目前，世行的德阳旌阳区的供排水PPP项目正在进行，已经进入到项目的预鉴别阶段。国内PPP的惯常做法是，社会资本方由几部分构成，包括设备供货商、服务商、土建承包商及设计院等，政府分别与这几个机构签合同，但未来实际上是有风险的。此外，加上当地政府的债务超限问题，最终需要与世行合作，寻找最优解决方案。未来项目在交易过程中，应该体现我们的一些设想，比如在合同服务期，鼓励多接农户，鼓励创新，鼓励降低成本。项目也有着较大挑战，比如收费跟水价都非常低，但项目通过把污水和供水放在一起，实现交叉补贴，能够适当降低政府的财务负担。秦刚表示：“财政部和发改委，希望把这个项目做成在中国有可复制性的项目，也希望大家多关心这个项目，有好的经验和教训跟我们分享。谢谢！”
提问：我是广西博士科环保科技有限公司的。世界银行项目基本上是从规划、设计、运营、维护做了一体化串联的模式，中间没有脱节。但在做政府项目的时候，很多当地的政府可能因为职能部门和归属的不同，规划、设计算前期工作，实施建设是中期，运营又是后期，世界银行项目怎样跟进？对于目前招标过程，设计、可研、环评跟设计的脱节，有着不同的服务提供商中间的矛盾，相互推诿责任，导致整个工程实施效率低，后期运营差。我也遇到过前期设计的时候领导拍板3万吨，最后实际不到1000吨，接任的领导根本没有办法实施，对于这种现象我们有什么好的建议或者领导层面有什么好的对策？
秦刚：你问的问题是一些体制性的问题、制度性的问题。对于世行来讲，我们是做一个示范，国家层面希望世行做一些尝试、引领、示范和创新的作用。但是我们做出成果，究竟如何能够去让每个城市级别的领导去认可，从而反思一下内部的事呢？在这一方面，我们在一些项目示范和文章发表方面都有在做，但是我们只能做到这一步。
提问：我们如何参与这个项目呢？
秦刚：世行从来都是公开竞争性招标，比如德阳您这边要有兴趣的话，您可以一直跟踪这个项目。当然还有其他的参与方法，比如你可以跟业主分享您的经验，这也是一种促进，从各种方面我们都是欢迎的。
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编辑 | 洪翩翩、刘影
统筹 | 谷林