逯元堂：村镇环境整治领域如何通过创新降低财政支付压力
农村环境治理工作已成为当前国家非常重视的一项工作。早在2008年，财政部与环保部就成立了农村环境保护专项资金，支持农村生活污水处理和垃圾处置等；近几年，习近平总书记针对农村环境保护工作，多次作出重要指示。6月14日，在2018（第四届）环境施治论坛中，生态环境部环境规划院环境PPP中心主任逯元堂表示，农村环境保护还是全面建设小康社会的短板。
来源：中国水网 作者： 李艳茹
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农村环境治理工作已成为当前国家非常重视的一项工作。早在2008年，财政部与环保部就成立了农村环境保护专项资金，支持农村生活污水处理和垃圾处置等；近几年，习近平总书记针对农村环境保护工作，多次作出重要指示。6月14日，在2018（第四届）环境施治论坛中，生态环境部环境规划院环境PPP中心主任逯元堂表示，农村环境保护还是全面建设小康社会的短板。
生态环境部环境规划院环境PPP中心主任 逯元堂
逯元堂提到，农村环境保护环境启动了十几年，从2008年到2017年累计投入达400多亿元，同时地方政府投入大量资金，共支持了约13.8万个行政村开展环境整治的工作，对促进农村环境保护工作起到了非常重要的作用。农村环境治理设施建设逐步完善，2016年，建制镇污水处理厂3409座，污水处理能力1422.8万m3/日，污水处理率达到53%；生活垃圾中转站3.3万座，环卫专用车辆12万台，垃圾处理率达到86%。
行政村污水垃圾治理相对缓慢，与城市、县城相比，污水垃圾等环境基础设施严重滞后，城乡之间公共服务未实现均等化。东中西部垃圾覆盖率也呈现不均衡态势，据有关数据显示，东部地区生活垃圾、污水治理率分别达到84%、34.1%，中部地区达到50%、13%，而西部只有47.9%、12.4%，可以看出区域之间也存在公共服务不均衡的现象。
“结合当前对于全面建成小康社会、补齐短板的要求，农村环境治理作为短板中的短板，需要花大力气去解决。”逯元堂总结。
逯元堂认为，在推进农村环境保护工作中，不管是纵向的各个层级之间还是横向的部门之间，界限、责任如何划分，相关法律中并没有明确。农业部在建设美丽乡村，环保部在推进农村环境治理，从不同的领域在推进农村环境保护工作。
此外，还有体制机制不健全的问题。组织领导机制、责任落实机制、工作协调机制、运行保障机制、监督考核机制不够健全。结合调研，逯元堂提出了改进方向：要加强组织领导，落实党政领导的责任，党政同责，一岗双责；要建立目标责任制，明确各个部门在推进农村环境整治中的职责；需建立跨部门协调机制，加强部门协作，明确部门职责；要加大资金投入，建立运营维护的长效机制，建立村庄保洁制度；建立常态化监管机制。
此外，逯元堂提到：“调研发现，农村基层党组织对农村环境保护影响较大的村庄，其村容村貌、整体环境保护水平都好于其他村庄。” 如在江苏省黄龙岘村，在基层党组织带领下，建立了环境友好的“村规民约”，坚持村集体“一事一议”和村务信息公开，全体党员每天定时义务拾捡垃圾，起到良好表率作用。因此，逯元堂建议，要积极发挥基层党组织在农村环境治理中的作用。
在调研中，有一些地方在地顶层设计环节，与需求之间存在较大的脱节。逯元堂介绍，一是需求脱节，比如西部农村或者干旱地区的农村，上了大量设施后，却没有发挥应有的作用；二是模式脱节，部分村庄照搬“村收集、镇运转、县处理”模式，导致农村生活垃圾处置运维成本非常高，影响了项目实施的可持续性；三跟规划脱节，因为农村事情确实非常复杂，跟城市的污染治理不同，有些地方在推进的过程中，未考虑城镇化进程、撤乡并镇等因素，造成实际发挥的环境效益有限。
在处理技术方面，逯元堂指出，部分地区在过于追求技术高大上。“因为农村污水治理没有排放标准，很多地方基本上都是在按照城市污水治理的要求，要求达到一级A，甚至地表IV类，导致成本非常高。全靠政府投入去运行，往往造成财政支出难以承受。有的地方大力推进集中处理设施建设，没有因地制宜地采取集中处理和分散处理相结合的技术模式。”
针对上述问题，逯元堂认为，减量化、资源化利用是未来农村环境治理技术的发展方向。针对农村环境治理中的运行维护难点，一些资源化，一些减量化的技术能够形成新的收益渠道，还能够降低能耗、物耗。应进一步加大在生活垃圾、生活污水、污泥、畜禽养殖污染物、 农作物秸秆、废矿渣等不同领域的减量化、资源化利用技术研发力度。
此外，逯元堂提到，因地制宜是提高环境治理效率的基础。“要充分考虑当地的人口流动情况、经济发展水平、地形地貌、村庄分布特征等，综合考虑污水治理适合采用集中式的还是分散格式。比如对于城市周边，城中村离县城比较近，完全可以实现跟县城或者城市污水治理设施的同建共享，这就需要去完善管网；对于人口比较密集、经济相对发达的村庄，就可以考虑集中化的处置模式；对于一些人口比较分散、经济不够发达、相对干旱的地区，可能要考虑一些分散式的技术，甚至通过无动力，微动力的模式降低成本，项目才能够持续地运行。
国家大力推进PPP，距今已有四五年时间，在农村也做了大量PPP项目。逯元堂认为，PPP模式是提升治理效果的重要途径：“PPP模式强调了建设和运维的整体性。大多项目过于注重建设，轻运营维护，环境效果难以发挥。而采用PPP模式，以运维效果导向来对社会资本进行考核和付费，会大大提升治理的效率。现在对规范采取PPP模式要求不断严格的情况下，应充分发挥好PPP模式在农村环境治理中的作用。。”
培育合格的市场主体，强化产业技术支撑是推进农村环境治理的重要举措。逯元堂认为，培育合格的市场主体，关键是要真正落实到农村环境治理效果中，要探索如何在控制成本的同时又能达到预期的环境治理效果，培育真正以改善农村环境质量为目标的市场主体。
逯元堂认为，目前需要开展农村环境治理整县推进PPP模式的试点示范。培育发展农业面源污染治理、农村污水垃圾处理市场主体方案（环规财函〔2016〕195号）中明确：鼓励有条件的地区开展整县（区）或区域一体化农业农村环境治理PPP项目。关于开展2018年度大气、土壤污染防治和农村环境整治中央项目储备库建设的通知（环办规财函[2018]37号）中提出：按照集中连片推进的原则，工程项目应主要以区县为单元整体打包。对于农村污水处理等PPP项目的设计过程中，要充分考虑项目特点。目前，村镇污水治理领域缺乏治理标准，很多地方套用城市标准。但农村布局分散、规模较小、水量不稳定，村镇人口流动性对污水量收集也有着重要影响，如果把所有的成本折合到吨水成本中，则会导致吨水成本非常大，一些地区已经达到二三十元/吨水。如果按照城市污水处理项目的思路，约定基本水量作为最低水量对社会资本进行费用支付的话，由于水量不稳定导致社会资本和政府都会面临较大的风险。农村污水处理PPP项目建议区分可用性付费与运营绩效的，结合运维费用中的固定成本和可变成本考虑基本水量的设定，并按照可用性付费的一定比例与运维绩效付费捆绑，实现与绩效考核的挂钩。
目前，市场机制不健全，农村生活污水垃圾处理收费机制未建立，大部分地区尚未开展收费工作；农村环境治理项目成本高，风险大，社会资本参与积极性不高。亟需探索建立农村环境治理缴费制度与费用分摊机制。在有条件的地区探索建立污水垃圾处理农户缴费制度，综合考虑污染防治形势、经济社会承受能力、农村居民意愿等因素，合理确定缴费水平和标准，建立财政补贴与农户缴费合理分摊机制，保障运营单位获得合理收益。如在大荔县平罗村按照120元/年/户的标准征收生活垃收运费
此外，逯元堂认为，产业融合也是有效拓宽农村环境治理市场的重要举措。如在南京市黄龙岘村，将有收益的特色茶产业旅游与无收益的农村环境综合整治项目进行捆绑，实现了环保公益项目市场化的目标。这种资源组合开发模式有利于实现城市开发或者资源开发与环境治理的有机融合。
在模式方面，已有充分的可探索空间：通过一些区域捆绑、项目捆绑，通过环保互联网+，PPP+第三方治理等方式实现规模化的经营，降低单位污染治理的成本，最终目的是能够降低财政支付的压力。只有通过这种方式，农村环境治理工作才能得到持续的发展。逯元堂举例：“桑德环卫与广告捆绑就是典型的模式创新案例。通过广告来获得收益。同时，将资源回收跟农村现代物流业务捆绑，在包装物回收等过程中与快递结合起来，这样成本就会大大降低。”
逯元堂认为，目前来看，资金投入不足是制约现在农村环境保护工作的重要因素。资金来源渠道单一，以中央和地方政府投入为主，资金缺口较大。
逯元堂表示，应进一步强化现有政策落实和协调衔接，从基本公共服务均等化的视角审视农村环境治理问题，加大专项转移支付补助力度。如参照扶贫资金管理模式，整合相关涉农资金，增强资金合力。他提出，可进一步明晰中央政府和地方各级政府在农村环境保护中的事权和支出责任，加大投资补助力度；财政资金优先支持采用PPP模式和创新试点示范项目，明确专项资金用于运行补助；采用地方政府投一点、村集体出一点、农民拿一点的筹资方式等，探索加大资金投入，优化财政资金使用方式。
完善价格与税费政策也是改进方向之一。在价格方面，可考虑农村用电价格的调整，如将有机肥生产、污水垃圾处置、废旧地膜回收利用、秸秆初加工等用电价格标准由“一般工商业及其他用电”调整为“农业生产用电”，这样能够一定程度降低成本。此外，可考虑研究出台农村垃圾和农业废弃物运输扶持优惠政策，把有机肥运输纳入《实行铁路优惠运价的农用化肥品种目录》。
在项目建设以外，农村环境监管能力建设需求同样迫切。目前，监管机制不健全，表现在机构和人员缺乏、监管执法能力不足、监测体系不健全、专业技术水平不够。逯元堂建议，应进一步强化基层环境监管执法力量，鼓励公众参与，实现农村环境监管的常态化。
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编辑 | 洪翩翩、刘影
统筹 | 谷林