农村污水领域PPP项目交易结构的思考
近年来农村污水治理受到市场和业界的“热捧”，但从已落地的农村污水处理设施来看，很多都没有正常运转，没有发挥其应有的效益。让农村污水处理设施真正的“转”起来可能比“建”其本身可能更为重要，PPP模式的出现为构建农村污水处理的建管养一体化运营管理模式提供了可能。
来源：PPP知乎 作者：张敏
习总书记强调“建设社会主义新农村要补农村短板，因地制宜搞好农村人居环境综合整治”，农村生活污水治理无疑是建设社会主义新农村的重要一环，这也使得农村污水治理近年来受到市场和业界的“热捧”，但从已落地的农村污水处理设施来看，很多都没有正常运转，没有发挥其应有的效益。让农村污水处理设施真正的“转”起来可能比“建”其本身可能更为重要，PPP模式的出现为构建农村污水处理的建管养一体化运营管理模式提供了可能。
一、农村生活污水处理的特点
农村污水处理与城镇污水处理有较大的不同，主要体现在以下几个方面。
1、缺乏价格形成机制
城镇污水处理是将污水处理费摊入自来水价中，居民在缴纳自来水费时已经包括了治污费，这种作法既降低了收费成本又可便于计量，较易为居民接受，但农村污水处理缺乏类似收费基础。若采取直接向村民收取的方式，首先，需要建立一套收费体系，收费成本很高;其次，村民尚未形成“污染者付费”意识，对收费排斥情绪较大，收取率较低;最后，村民可承受的污水处理费能力有限，无法完全实现“污染者付费”。
2、规模效益非常差
第一，与城镇污水处理厂动辄上万吨以上的处理规模不同，农村污水处理设施的处理规模大多数仅为几百吨左右，无法形成规模效益。第二，农村污水的污染面广、设施分散，导致运营管理成本很高，管理难度较大。第三，农村污水易受农药、养殖业等污染物的影响导致进水水质较为复杂，无法按统一标准进行处理。
3、管网优先格外重要
农村污水管网的投资额和工程量都远远大于污水处理设施的投资额和工程量，特别像龙岩等山区实施的农村污水项目，由于地域较为分散，管网的工程量和施工难度都远远大于污水处理厂。另外，管网铺设情况直接决定了污水收集率，进而影响厂区的运营情况，很多地方实施的农村污水处理项目出现“空运转”情形都是由于管网铺设或管养不到位导致的。
4、缺乏相应的管理机制
农村污水处理的运营维护往往交由村镇一级负责，这样导致的问题较为突出。首先，是人员问题，村镇没有配备专职人员负责污水处理设施的运营维护，往往由村镇干部兼职，而村镇的人员流动性又较大，这样往往导致污水处理设施基本处于无人管理状态;其次，是技术支持问题，村镇缺乏相应的技术人员解决解决农村污水处理运营过程中遇到的专业问题;最后是污水收集率低的问题，村镇管理污水处理设施没有污水收集率方面的压力，往往导致很多污水处理设施都处理“晒太阳”的情形。
二、PPP项目交易结构的关键问题
1、明确合作内容，合理共担风险
城镇污水处理往往是将厂网分开，管网由政府配套投入并运营维护，污水处理厂由社会资本投资运营维护。若农村污水治理仍然参照此种模式，政府将会承担污水收集风险，在农村污水收集具有较大不确性的情况下，这无疑是加大了政府承担的风险。
为了合理分担风险，建议农村污水处理PPP项目采取厂网一体化的模式，将污水收集风险转嫁给社会资本，由于污水处理越多，社会资本获得的收益也越多，社会资本是有积极性和能力去承担该部分风险。对政府来讲，只需做好裁判员的角色，对社会资本按约定的标准进行考核，通过这种激励相容机制和合理的共担风险可切实提高项目的运营水平。
2、体量偏小问题
农村污水处理项目往往投资额较小，无法形成规模效益，也会由于社会资本的响应程度较差导致项目无法实现“物有所值”。
为解决县域内农村污水处理项目体量偏小的问题，建议由设区的市级的住建部门进行统筹，将区域范围内的农村污水处理项目进行捆绑实施，整合新建项目和存量项目来形成规模效益，这与省住建厅、财政厅发布的《关于鼓励社会资本投资乡镇及农村生活污水处理PPP工程包的实施方案》中的相关要求也是吻合的。
3、建立清晰的回报机制
目前，农村污水处理项目在无法建立“污染者付费”的前提下，主要方向还是“政府购买服务”，根据财金[2014]156号文的要求，政府购买服务可按照项目的可用性、使用量和绩效中的一个或多个要素组合付费，城镇污水处理大多是按污水处理量进行付费，农村污水处理是否也应该按污水处理量进行付费呢?
城镇污水处理项目多数是将建设运营成本等摊入污水处理单价并要求政府给予一定的保底量，但农村污水处理项目的建设运营成本构成与城镇污水处理项目有较大不同，建议根据不同项目属性及特点建立明确的回报机制，对于厂网一体化的PPP项目，管网部分的回报机制可按项目的可用性及绩效进行付费，污水处理设施的回报机制应根据投资额及处理规模后通过经济测算后确定。若污水处理设施规模偏小，按污水处理量进行付费，可能导致污水处理单价过高，特别是政府对污水处理量进行保底的情况下可能导致政府承担过多的付费，建议此种情况下可按项目的可用性和绩效进行付费;若污水处理设施规模较大，经测算后污水处理单价处理正常水平(如1元/吨~2元/吨)，在污水收集风险转嫁社会资本的前提下，可按污水处理量进行付费。
4、明确合理的绩效考核方案
绩效考核方案直接决定了农村生活污水处理PPP项目的运营效果，方案制订得优劣会决定项目的成败，对于厂网一体化PPP项目，应建立从污水收集到污水处理全过程绩效考核标准。
除设定出水水质达标这一结果导向的考核指标外，还应该建立过程导向的考核指标，针对农村生活污水运营管理的特点，从污水收集、管网维护、设备管理、人员情况、排查检查、安全管理、形象管理等一系列的过程管理都纳入考核范围，确保污水处理设施及管网的运营维护不流于形式，特别是最近住建部发布的《农村生活污水处理设施技术标准(征求意见稿)》给农村污水处理的建设运营都提供了新的要求和标准，弥补了这方面技术空白。
三、项目实施过程中的一点建议
结合笔者参与实施的龙岩市四个县(区)乡镇污水处理厂网一体化PPP项目过程中的一些体会，对农村污水处理实施过程中顶层设计及政府优化提出自己的一点建议。
1、因地制宜的选择项目的技术路线
技术路线属于项目的顶层设计，其重要性不言而喻，技术路线往往一旦确定后在项目建设阶段就很难改变，但是我们在实施项目的过程中发现有很多地方政府在可行性研究阶段不重视技术路线的选择和论证，不管进水水质、选址、处理规模和周边环境等因素如何，均选择同一的处理技术，没有因地制宜的选择处理工艺技术。这样导致不仅增加项目的投资额，而且运营效果也不理想。建议政府在可行性研究阶段重视对技术路线的选择，合理确定工艺技术、处理规模和项目选址，也可以发挥社会资本的积极性，由社会资本以建议书形式向政府提交技术方案，由政府择优选择。
2、简化项目的前期审批流程
相比传统基础建设项目，农村污水处理项目都属于小项目，若每个项目都独立立项审批，会导致项目的前期费用非常高，像笔者实施的龙岩市四个县(区)乡镇污水处理厂网一体化PPP项目涉及33个乡镇污水处理厂及配套管网项目，前期均按每个乡镇进行立项目审批，有些子项目的可研报告、环评、水保等相关前期费用约点项目总投资的20%以上。另外，单独立项审批也会导致政府方的行政审批成本加大和项目公司的管理成本增加。建议对于捆绑打包的农村生活污水处理PPP项目可采用一次性申报，一次性审查审批的办法，切实降低前期费用，提高审批效率。
3、落实PPP项目的用地政策
农村污水处理项目属于环境卫生设施用地，符合《划拨用地目录》的要求，但笔者在项目推进过程中，地方政府往往以企业的所有制形式作为是否划拨土地的条件，这往往导致无法办理用地审批手续，进而影响到项目的建设和融资环节，建议政府严格落实《福建省国土资源厅关于保障PPP项目建设用地的意见》(闽国土资综[2015]379号)中的相关用地政策，保障农村生活污水处理项目用地。
(作者简介：张敏 福建省招标采购集团PPP咨询中心项目经理、福建省财政厅入库PPP专家)
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编辑 |洪翩翩、赵凡
统筹 | 谷林