透视发改943文：垃圾收费分类双管齐下，固废管理进入体系化

从环保行业角度来看，国家发展改革委《关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》改革力度相当大，涵盖环境治理公共服务的全领域覆盖的收费机制。从以往税收和财政承担环境治理成本，到如今的污染者付费，资源环境价格机制得到完善，市场化程度进一步加深。公用事业的收费问题涉及收费和使用主体、收费性质、定价机制、操作流程等，本质上是调节在市政公用事业的服务上政府、市场主体和用户的边界和关系。

来源：中国固废网   作者：丁宁、潘功

日前，国家发展改革委关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见（以下简称《意见》）发布，大力完善固废处理价格和水价等绿色发展价格机制，大环境公共服务时代开启。其中，固废处理收费机制作为几大公用事业价费机制中发展较为滞后的一个环节，随着近年来垃圾分类工作再度成为城市固废管理的焦点而重回公众视野（相关阅读：发改委发文推绿色发展价格机制改革深刻推动环境公共服务发展）。

2018年6月29日，住建部新闻发布会上宣布，2018年底前地级以上城市将全面部署生活垃圾分类，强制分类的范畴由“46城”扩容为294个地级以上城市（相关阅读：环境部将垃圾焚烧列入污染攻坚，住建部地级市全面推垃圾分类）。发改委此次发文，则以“差别化”、“精细化”和“合理化”为核心，为垃圾分类的推动再添一把火。垃圾分类与垃圾收费两大时间表先后明确，通过差别化收费倒逼源头分类，助力城市生活垃圾减量化、资源化、无害化的路线已经清晰，此次价费机制的完善，无疑将成为垃圾分类工作的有效抓手。

从环保行业角度来看，《意见》改革力度相当大，涵盖环境治理公共服务的全领域覆盖的收费机制。从以往税收和财政承担环境治理成本，到如今的污染者付费，资源环境价格机制得到完善，市场化程度进一步加深。公用事业的收费问题涉及收费和使用主体、收费性质、定价机制、操作流程等，本质上是调节在市政公用事业的服务上政府、市场主体和用户的边界和关系。收费性质分为行政事业性收费和经营服务性收费两种，环境公共服务类（如生活垃圾处理）多以政府管理为主，而商业领域（如危废）则偏向市场机制调节，政府角色相对弱化，因此在城市固体废物管理中，生活垃圾与危险废物的价费机制存在显著区别。本《意见》未对收费性质加以明确，不同性质在使用主体、定价机制、操作流程等方面存在差别，这也将是包括垃圾处理在内的多数环境公共服务收费机制调整的一个关键课题。（相关阅读→ 薛涛：PPP难解负债冲动，公共服务价费研究迫在眉睫。）E20研究院将从固废和水两个部分对本《意见》进行详细解读，本文为上篇。

在生活垃圾收费机制的探索方面，我国不少城市已作出了先行实践和探索。以宁波市为例，由世界银行贷款，E20环境平台作为咨询方开展的宁波市生活垃圾收费机制研究项目已前瞻性地采用了垃圾收费+垃圾分类相辅相成的思路，并提出了“差别化”、“精细化”及“超量加价”原则，与本次价费机制指导思想高度吻合（相关阅读→ 破题垃圾收费难： 宁波生活垃圾处理收费机制研究项目启动）。未来随着宁波项目的进一步深入，关于收费性质的明确，收缴方式的创新以及差别化激励收费机制的尝试将成为本《意见》在地方落地实践的“试金石”。2020年底前，全国更多城市将以宁波、苏州、厦门等垃圾分类“先行者” 的试点经验为参考，结合实际情况确立切实可行的垃圾收费机制，倒逼垃圾分类按时交上验收答卷（相关阅读→ PPP3.0遇见固废3.0，多方分享宁波示范项目亮点）。E20研究院固废产业研究中心负责人潘功博士认为，对生活垃圾的计量收费和差别化收费，融入了生活垃圾分类理念，明确了“污染者付费”原则，是推动生活垃圾分类的有效手段、有力手段、强制手段。全面垃圾收费的号角，伴随强制垃圾分类的“再扩容”而正式吹响，通过全面建立覆盖成本并合理盈利的固体废物处理收费机制，加快建立有利于促进垃圾分类和减量化、资源化、无害化处理的激励约束机制。E20研究院固废产业研究中心结合宁波生活垃圾收费机制研究成果和调研考察经验，对此文中涉及垃圾收费机制几点要求进行了详细分析，原文及相应解读如下：

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原文：

（一）建立健全城镇生活垃圾处理收费机制。按照补偿成本并合理盈利的原则，制定和调整城镇生活垃圾处理收费标准。2020年底前，全国城市及建制镇全面建立生活垃圾处理收费制度。鼓励各地创新垃圾处理收费模式，提高收缴率。鼓励各地制定促进垃圾协同处理的综合性配套政策，支持水泥、有机肥等企业参与垃圾资源化利用。

E20研究院解读：

我国生活垃圾收费进程自上世纪90年代“垃圾处理费”这一概念提出后始终进展缓慢，落地困难。从1991年开始提出要对垃圾处置实行服务收费，1993年规定生活垃圾管理费用要逐步扩展至居民，2002年由国家发展计划委员会、财政部、建设部及国家环境保护总局共同发布了《关于实行城市生活垃圾处理收费制度促进垃圾处理产业化的通知》（计价格[2002]872号），首次正式发文明确指出要实行城市生活垃圾收费、促进垃圾产业化发展。但相较于水、电、气等其他公用事业价费机制的迅速发展，垃圾收费体系因其公益属性和责任者追溯困难而始终未能得以健全。E20研究院在宁波市生活垃圾收费机制研究过程中，考察和走访了数十个国内垃圾分类和收费推动较早的城市，总结出目前大多数城市收费机制普遍存在的两大主要问题。目前，我国虽有24个省（直辖市、自治区）已出台省级垃圾收费相关政策，但大多年代已久，一方面受制于当时较低的技术发展水平和市场化程度，收费方法单一且收费成本较高，以政府环卫部门上门征收为主，成本覆盖率和征收率均不理想，在经济飞速增长已达数十年后，原有的收费办法已脱离实际；另一方面，“老办法”与垃圾分类并不挂钩，地方政府面临着“垃圾分类推行难”和“垃圾收费征收难”的两大难题，未能将二者有机结合，采用经济手段刺激分类，因而所征的寥寥垃圾处理费用难以满足日益增长的垃圾处理需求和垃圾分类工作的经济刺激需要，差别化刺激手段的出台迫在眉睫。

本次发改委对绿色发展价格的指导意见中再度明确要建立健全城镇生活垃圾处理收费机制，并提出“补偿成本”、“合理盈利”的收费标准，对于我国大部分地区长达数十年未改变的垃圾处理费提供了及时、合理的调整思路。

鼓励各地创新垃圾处理收费模式，提高收缴率，一方面鼓励各地环卫部门积极创新，通过收费方式的改变解决“收不上来”的难题，另一方面也体现了互联网时代便民服务的要求。在群众“只跑一次”、“无纸化办公”的倡导下，便捷的垃圾收费将更易于被广大接受。而随着环卫市场化大潮的涌起，智慧环卫的发展已经走上新的高度，在新时代背景下我们面临着怎样的垃圾分类和收费新机遇，也成为了行业热议的焦点之一。E20环境平台主办的首届环卫一体化高峰论坛将于2018年7月12-13日在福州举办，论坛将以“智慧一体化 环卫新征程”为主题，诚邀政学企各界人士共话垃圾分类，为全面推进垃圾分类，落实收费机制改革出谋划策。

此外，文件还提到“鼓励各地制定促进垃圾协同处理的综合性配套政策，支持水泥、有机肥等企业参与垃圾资源化利用”，在鼓励垃圾分类的行业东风下，这一提议对居民分出的厨余垃圾、餐馆等非居民单位产生的餐厨垃圾、农贸市场等产生的菜场等易腐垃圾的“去路”提出了明确建议。过去长期以来前端垃圾分类与后端分类处理的衔接往往由于经济利益驱动，被地沟油、垃圾猪等非法利益链拦截，由于配套政策缺失，多数餐厨、低价值可回收垃圾等处理企业面临着难以为继的运营困境。通过因地制宜的协同处理配套政策进一步跟进，垃圾前端的分类投放与末端的分类处理将衔接有望。

原文：

（二）完善城镇生活垃圾分类和减量化激励机制。积极推进城镇生活垃圾处理收费方式改革，对非居民用户推行垃圾计量收费，并实行分类垃圾与混合垃圾差别化收费等政策，提高混合垃圾收费标准；对具备条件的居民用户，实行计量收费和差别化收费，加快推进垃圾分类。鼓励城镇生活垃圾收集、运输、处理市场化运营，已经形成充分竞争的环节，实行双方协商定价。

E20研究院解读：

本《意见》为目前各省实践探索中的垃圾收费机制提供了明确的设计思路。

根据收费对象的性质不同，将居民和非居民端收费加以区分对待。

大多数城市的经验证明，在收费机制的制定和推广过程中，针对非居民单位的收费机制之于居民端更加简单可行，实操性强，因而鼓励对非居民单位全面推行垃圾计量收费，直接体现“多污染、多付费”的原则。此外，作为促进垃圾分类的经济手段，为培养非居民单位垃圾分类意识，提高资源化水平，鼓励对分类垃圾与混合垃圾实行差别化收费，通过经济刺激倒逼垃圾分类。

对于居民单位的垃圾收费机制则相对复杂，不可一蹴而就。原则上鼓励计量收费，但具体方案仍需结合各地实际情况确立，“一刀切”的政策不可取。面对不同类别垃圾、不同地区居民等错综复杂的收费情况，智慧环卫技术手段的采用有望成为“解药”。对于居民征收垃圾处理费，一方面是为了培养“污染者付费”的意识，将垃圾处理费从完全的“政府买单”变为“使用者付费+政府适度补贴”这种更为合理健康的模式；另一方面则是希望通过收费来鼓励居民减少不必要的浪费，提高源头减量化程度，而差别化收费标准则鼓励其积极参与垃圾分类。

此外，在垃圾处理费的定性方面，本《意见》指出“鼓励城镇生活垃圾收集、运输、处理市场化运营，已经形成充分竞争的环节，实行双方协商定价”。

上海城投集团有限公司战略企划部高级主管王强表示，习近平总书记在全国生态环境保护大会上明确指出，我国生态文明建设正处于压力叠加、负重前行的关键期，已进入提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要的攻坚期，也到了有条件有能力解决生态环境领域突出问题的窗口期，另外，克强总理近年来一直强调放管服，减少政府收费。环境问题和水务问题一样，也是存在政府、企业和公众用户三方面的关系，这是三方共同的责任，要明确三方的责任边界。《意见》出台，传统的将生活垃圾完全由政府托底保障的认识会逐步得到纠正，况且地方政府也受制于财政压力或债务限制，必须建立使用者或污染者付费的价格机制才能促使三方共同努力解决环境问题。王强认为，垃圾处理费发展的趋势已经非常明确，目前我国已经不再是摸着石头过河的阶段，明确有力的顶层设计，对未来各项配套机制的设计至关重要。与此同时，还要进一步推动环卫市场化，向集团化、高端化迈进。城镇生活垃圾全流程交由市场运作后，有两大优势将会凸显：1）使用者/污染者付费的原则得到体现，通过经济手段对使用者和污染者的行为加以约束，通过企业运作提高效率； 2）从根本上解决基础设施规模扩大以后的资金问题，以用户付费为主，政府补贴为辅，明确用户付费和政府补贴的边界。补贴为前补贴，仅为辅助作用，主要是靠市场化的价格机制。

原文：

（三）探索建立农村垃圾处理收费制度。在已实行垃圾处理制度的农村地区，建立农村垃圾处理收费制度，综合考虑当地经济发展水平、农户承受能力、垃圾处理成本等因素，合理确定收费标准，促进乡村环境改善。

（四）完善危险废物处置收费机制。按照补偿危险废物收集、运输、贮存和处置成本并合理盈利的原则，制定和调整危险废物处置收费标准，提高危险废物处置能力。综合考虑区域内医疗机构总量和结构、医疗废物实际产生量及处理总成本等因素，合理核定医疗废物处置定额、定量收费标准，收费方式由医疗废物处置单位和医疗机构协商确定。加强工业危险废物和社会源危险废物处置成本调查，合理确定并动态调整收费标准；在确保危险废物收集、运输、贮存、处置全流程监控，违法违规行为可追溯的前提下，处置收费标准可由双方协商确定。

E20研究院解读：

针对垃圾收费中农村垃圾和有害垃圾两个收费对象和收费主体相对特殊的类别，其收费标准、收费方式等需另行考虑。

我国广大农村地区正处于脱贫攻坚战的关键时期，东、中、西部经济发展水平和农户承受能力差别较大。在推进垃圾收费全覆盖的进程中，对承受能力有限的农村地区，应当从实际出发，为民生着想，以促进农村综合环境改善为根本，逐步推进垃圾分类和垃圾收费。

危险废物作为2017年炙手可热的“香饽饽”，其巨大的市场空间吸引了众多环保企业甚至其他行业巨头的投资目光。与生活垃圾处理、污水处理等环境公共服务内容不同，危险废物的处理，是市场化定价的污染者付费的商业行为，在过去以市场机制调节为主，政府的指导参与程度较低，一度出现安全、价格等多方面的“失控”隐患。E20环境平台固废产业研究中心负责人潘功博士曾对2018年“过度火热”的危废市场提出担忧：在生态环境部启动“清废行动2018”之后，大规模的环境督察行动推动了行业规范，对于市场的影响也带动了危废处置价格的上浮波动。潘功认为，危废暂时高昂的处理价格并非其真实的价值体现，吸引过多资本对行业而言未必尽是利好。从政策角度出发，作为资源与环境保护的重要手段，实行危险废物处置经营性收费及政府指导价结合是非常有必要的。按照国家《关于实行危险废物处置收费制度促进危险废物处置产业化的通知》要求，危险废物处置收费标准应按照补偿危险废物处置成本，合理盈利的原则核定。本次发文再次重申这一基本原则，危废处理虽为受市场直接调控的商业化行为，但政府在其中的管理角色亦不容缺失，在政策指引下合理定价并动态调整，整个行业市场才有望继续健康稳定发展（相关阅读：【观察】危废处置价格的上浮波动不是沙漠之花的绽放）。

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结语：

面对新时代生态文明建设和生态环境保护的新形势、新要求，在人民日益增长的优美生态环境需要面前，全面推动垃圾收费机制，将有利于发挥价格杠杆引导垃圾分类、促进源头减量、培养“污染者付费”意识，培养健康合理的垃圾处理成本补偿机制，加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统，形成以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类制度，进而激发政府、企业和民众三方力量、共同促进城市固体废物管理体系进入良性轨道，为生态文明建设和美丽中国添砖加瓦。

十九大后，“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”已蓄势待发，而环卫无疑是人民眼中“美丽中国”的最直接体现。垃圾收费机制的完善，对垃圾分类工作乃至整个环卫行业健康发展的推动作用不容置疑。在此背景下，由E20环境平台主办的环卫一体化高峰论坛特别设置了“分类之夜”闭门沙龙环节，特邀地方政府、专家学者、企业代表圆桌对话，共商全面推进城市生活垃圾分类与完善差别化垃圾收费激励机制的机遇与挑战。 扫描下方二维码即可报名参会。400+核心产业力量，30+重量级发言嘉宾，10+不容错过的主题演讲，等你来~

【特别提示】7月2日上午国家发展改革委举行专题新闻发布会介绍创新和完善促进绿色发展价格机制有关情况，详细内容请点击文末“阅读原文”进行浏览。

编辑 | 李艳茹、洪翩翩

统筹 | 谷林