透视发改943号文（下），供水行业的“表里救心丸”
7月2日，国家发改委出台《关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》（以下简称《意见》），就固废处理收费机制、污水处理收费政策、节约用水价格机制等提出相应意见，旨在充分运用市场化手段，推进资源环境价格改革，促进绿色发展和生态文明建设。上周，E20研究院已针对固废处理收费和污水处理费做出详细解读，本文为该系列的下篇，将基于供水价格部分进行探讨。
来源：中国水网 作者：易团火
7月2日，国家发改委出台《关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》（以下简称《意见》），就固废处理收费机制、污水处理收费政策、节约用水价格机制等提出相应意见，旨在充分运用市场化手段，推进资源环境价格改革，促进绿色发展和生态文明建设。上周，E20研究院已针对固废处理收费和污水处理费做出详细解读（详情请点击
《意见》在“建立有利于节约用水的价格机制”的章节中首要指出：建立健全补偿成本、合理盈利、激励提升供水质量、促进节约用水的价格形成和动态调整机制，保障供水工程和设施良性运行，促进节水减排和水资源可持续利用。值得强调的是，《意见》并不是一个“一刀切”的价格调整文件，而是把重点放在机制的探索和建立上。由于各地的资源条件、产业结构、社会承受能力等不同，《意见》为各地的政策创新预留了空间。
目前，我国水价主要由基本水价、水资源费、水利工程费、污水处理费（代收）组成，个别地区也将二次供水费计入价内，或是收取公用事业附加费、代收排水管网费、代收垃圾费等。据E20·供水联盟的数据显示，截止到2017年底，全国36个重点城市的居民生活用水价格（包括基本水价、水资源费、水利工程费，不包括污水处理费）平均值为2.29元。其中，有42%的城市居民用水价格低于2元，44%的城市在2~3元之间，14%的城市价格高于3元。
E20·供水联盟编写的《水价二十讲》提到，现阶段，我国水费支出占城市人均可支配收入的1%左右，国际上比较常见的是2~3%，而世界银行给出的居民承受上限是不超过5%。从这个角度来看，我国水价在合理承受力上还有一定的空间。但是，我国城市和农村水价长期成本倒挂严重，调整周期长，供水行业市场化改革后的定价机制没有理顺，供水企业生存艰难，甚至影响到供水质量和供水服务。
对于我国的供水服务而言，由于其公共性和市场经营性的双重属性，水价一直处于尴尬的境地。我国城市供水价格的定价依据是1998年由国家计委和建设部制定的《城市供水价格管理办法》（以下简称“《办法》”）。该《办法》第十条规定：制定城市供水价格应遵循补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担的原则。第十一条规定：供水企业合理盈利的平均水平应当是净资产利润率8－10%。具体的利润水平由所在城市确定。
E20环境平台首席合伙人、E20研究院院长傅涛在接受《每日经济新闻》记者采访时表示，《办法》的制定有其时代背景，当时的财政投入不足以支撑供水系统的支出，因此其投资主体主要来自市场，并且当时政府给这些供水企业一个8-10%的盈利空间。
“1998年亚洲金融危机，当时通货膨胀很严重，资产收益率很高，8-10%的收益率是合理的，但后来资产收益率下降了，8-10%的收益率就显的比较偏高了，但是一直没有调整。这一《办法》已经实行20年了。”傅涛表示，其实这一收益率后来就达不到了，属于政策和实施严重分离的领域。
“1998年版的《办法》虽确定了基本的定价原则，即成本加成、保本微利，但缺少一个类似于油价的价格联动机制，我们虽然有成本监审的相关意见办法，但申请调价需上报定价成本监审，之后还有价格听证会，这中间有一个漫长的周期，滞后性长达一两年，对整个行业有非常大的影响。”傅涛说，如果供水的成本上升，而企业受限于政府的一些宏观调控政策收益率偏低，同时没有价格联动机制，那么公共供水服务就会非常堪忧。
因此不少城市形成了亏损—调价—再亏损—再调价的恶性循环，供水水质和服务质量难以保障，公众、政府、供水企业三方都不满意。
傅涛表示，此次《意见》提出“建立充分反映供水成本、激励提升供水质量的价格形成和动态调整机制”可以说是一个很重要的突破。
此外，水价的调整不能完全基于成本，否则不利于调动企业提高水质和服务水平的积极性。“激励提升供水质量的价格形成”很有创新价值也有挑战性。
供水价格进行成本核定时，只注重弥补历史成本，可以缓解过去发生的困境，却无法预料和包含未来可能出现的变动。动态调整机制的建立，使供水价格与相关因素协调，实现与相关因素联动的调整，给供水行业的发展带来极大的信心。
然而，《意见》中并未对动态调整机制所包含的范畴进行明确的规定，是否像一些城市已经实现的与水资源费等行政性收费同步同方向的联动调整？还是可以考虑与CPI联动调整？甚至听证调价机制本身？这些都需要各地的探索与实践，未来E20也期望看到地方的试点实施细则。
其实，在一些城市的水价调整过程中，时不时会出现污水处理费“搭着基本水价上调的便车”一起上调，似乎让公众更难以接受，给水价调整带来更多的困难。那么，代收费与供水价格的联动调整，该如何设置、划分，又是一个复杂的话题。
《意见》中明确提到：逐步将居民用水价格调整至不低于成本水平，非居民用水价格调整至补偿成本并合理盈利水平；进一步拉大特种用水与非居民用水的价差，缺水地区二者比价原则上不低于3:1。
傅涛分析，居民用水价格调整至“不低于”成本水平，“不低于”也就是说至少要覆盖成本，但并没有提到企业有没有一定的合理盈利区间。从居民的角度来说，理论上讲供水价格不会有明显上升，跟现在的状况应该会持平。这也体现出新时代以人民群众利益为中心的调价思路。
相对于1998年的《办法》，《意见》只是提到非居民供水价格要调整至“补偿成本并合理盈利水平”，而并没有给企业提供一个明确数值的合理盈利区间。
对此，傅涛认为《意见》对特种用水和非居民用水做了强制性规定，表明节约用水是很重要的一个方向。对于特种用水和非居民用水的企业而言，会增加其用水成本，阶梯水价会进一步加大。
“对于供水企业而言，其盈利点将更多地转向特种用水和非居民用水方面。对于主要以提供居民用水为主的企业有负面影响，盈利会减小，对于主要以提供特种用水和非居民用水为主的企业而言会有正面影响，利润会增加。”
当然，傅涛也表示，这只是发改委下发的《意见》，没有明确原来的《办法》就此作废，之后应该会尽快制定实施细则，“必须要像油价一样建立合理的、及时的联动机制，及时合理的调节机制，这样对整个行业是很大的利好。”
《意见》还提及，全面推行城镇非居民用水超定额累进加价制度。对标先进企业，科学制定用水定额并动态调整，合理确定分档水量和加价标准，2020年底前要全面落实到位。缺水地区要从紧制定或修订用水定额，提高加价标准，充分反映水资源稀缺程度。对“两高一剩”（高耗能、高污染、产能严重过剩）等行业实行更高的加价标准，加快淘汰落后产能，促进产业结构转型升级。
目前，非居民用水占全国城镇供水总量的比例约50%。此举有利于提高非居民用户节水意识，引导非居民用户，特别是高耗水行业和用水大户节水，充分发挥价格机制在水资源配置中的调节作用，对促进水资源可持续利用和城镇节水减排，推动供给侧结构性改革，推进绿色发展具有十分重要的意义。
其实在去年10月，国家发改委联合住房城乡建设部发布了《关于加快建立健全城镇非居民用水超定额累进加价制度的指导意见》（发改价格〔2017〕1792号）。1792号文件对用水定额、分档水量、加价标准、加价项目、计费周期等内容给出更具体的指导。如各地可选用国家分行业取用水定额标准，也可结合当地非居民用户的生产、经营用水实际情况，制定严于国家标准的分行业用水定额；原则上水量分档不少于三档，二档水价加价标准不低于0.5倍，三档水价加价标准不低于1倍，具体分档水量和加价标准由各地自行确定；非居民用水超定额累进加价原则上仅为自来水价加价，不包含水资源费、污水处理费和各种附加。
近年来，一些地方结合实际，出台了非居民用水超定额累进加价政策，如福州市（其分档水量和加价标准见下图），取得了一定成效。
另外，《意见》中还提到：按照与自来水保持竞争优势的原则确定再生水价格，推动园林绿化、道路清扫、消防等公共领域使用再生水。“与自来水保持竞争优势的原则”就表明再生水价格低于自来水价格，但其实不能过低，需要达到一个平衡，即保证生产再生水的企业也有一定的利润空间。
水价动态调整机制的建立，需要充分反映供水成本，很重要的前提条件就是健全成本监审。2010年国家发改委印发的《城市供水定价成本监审办法（试行）》，为城市的供水成本监审工作提供了大方向的指导。但8年过去，该文件依然处于试行阶段，对一些具体的成本项目测算还存在不足；且技术条件、用工方式发生很大的变化，《成本监审办法》需要国家层面的更新和进一步的完善。
2017年11月，国家发改委发布《关于进一步加强垄断行业价格监管的意见》（发改价格规〔2017〕1554号）。1554号文件指出，健全垄断行业成本监审规则，明确垄断行业定价成本构成和具体审核标准，特别是细化职工薪酬、折旧费、漏损率等约束性指标；扎实开展垄断行业成本监审，合理归集、分摊和核算成本，严格核减不应计入定价成本的费用，强化成本约束。供水行业作为自然垄断行业，其成本中的职工薪酬、漏损率折算、管网建设费用、新建水源地投资等一直备受公众关注，也很容易引起争议。成本监审的科学性和公信力，将直接决定水价定价的可信度。
E20提倡鼓励引入第三方参与监审，提高成本监审效率。目前我国对企业成本的监管是企业个体层面上的，尚缺乏一套有效的评价系统来测算整个行业的平均成本。当然，由于各地的发展水平不同，一些关联因素难以进行统一的比较，某些企业和地方政府不愿意进行全面的公开。尽管存在一定的地区特殊性，但供水领域中成本的大部分环节都是可以统计分析的。如果能借成本公开的机会，充分收集、归纳数据，建立一套基于供水成本的绩效管理体系，对行业长远的良性发展有举足轻重的作用。
加强供水企业成本的常态化监审，让水价成本及时得到社会全方位的监督，需要政府部门、供水企业和第三方的共同努力。
水价改革应是全方位的，在建立水价动态调整机制的同时，不能囿于“涨水价”，更需要改革供水企业的管理机制，强化供水企业成本控制，提升供水效率，健全供水企业信息披露机制，促进水价成本公开透明，以防将水价改革异化为单纯的“涨价”。
在2010年初，国家发改委就供水成本公开向社会征求意见。水价成本在何时公开，以怎样的形式公开，公开到什么程度，这些问题受到行业内外的广泛关注。由于我国各地区经济发展不平衡，不同地区供水企业供水规模、水源水质、管理水平、各项技术指标差异较大。如何制定一个科学合理、公众能接收的成本公开方案，是水价改革中的一个难题。
《意见》出台后，E20·供水联盟也对地方供水企业进行了调研。受访企业表示，943号文的精神令供水行业受到鼓舞，理论上提高了供水企业的利润空间，有助于供水企业的良性发展。有了价格的指挥棒，政府购买服务产品向购买服务提供商转移，行业可借势做大而做强。在技术研发、人才培养和系统化解决问题上会取得更大提升。但是，具体的执行还有待观察，落地也有一定的时间。有联盟单位建议，在价格调整暂时不能到位时，政府应给供水企业合理的补贴，以弥补目前多数供水企业自筹资金进行管网建设和新水源地开发而带来的债务负担。
《意见》就像给日益艰难的供水企业服下一颗速效救心丸。但从动态价格机制的探索，到成本监审和成本公开，再到企业内部的管理提升和体制改革，由表及里，由浅入深，每一环都是症结所在。E20·供水联盟也一直倡导供水企业要自强不息，提升运营效率，增加与社会、与公众的有效沟通，满足新时代下人民日益增长的对优质水和优质服务的需求。这才是供水行业“救心丸”的内核。
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编辑 | 洪翩翩、张伟
统筹 | 谷林