PPP之特许经营也有风险？天门凯迪水务面临被接管
E20此前观察到，受PPP政策及金融环境影响，部分环保PPP项目面临融资难的实际风险而陷于停滞状态。而近日，湖北天门政府网登载的《关于举行拟取消天门凯迪水务有限责任公司特许经营权并实施临时接管听证会的公告》两则公告，则显示即便进入运营期，参与各方依然会遇到意想之外的挑战。
来源：中国水网 作者：易碗汤
随着大量PPP进入建设运营阶段，各种各样的风险开始出现。E20此前观察到，受PPP政策及金融环境影响，部分环保PPP项目面临融资难的实际风险而陷于停滞状态。而近日，湖北天门政府网登载的《关于举行拟取消天门凯迪水务有限责任公司特许经营权并实施临时接管听证会的公告》两则公告，则显示即便进入运营期，参与各方依然会遇到意想之外的挑战。
图1 拟取消特许经营权并实施临时接管听证会的公告（一）
图2 拟取消特许经营权并实施临时接管听证会的公告（二）
根据公告内容，天门市住房和城乡建设委员会表示，天门凯迪水务有限责任公司作为天门市自来水特许经营的项目公司，涉嫌违反《市政公用事业特许经营管理办法》、《湖北省城镇供水条例》等有关规定，为保障城市供水安全，维护公众利益，天门市住建委拟取消其特许经营权，并实施临时接管。因此举行此次听证，参会人员包括：（1）听证陈述人10名：凯迪水务公司股东代表1名（由凯迪水务公司股东指派），凯迪水务公司职工代表1名（由凯迪水务公司工会推荐），市住建委1名（由市住建委委派），公众代表5名（由市民自愿报名，根据公告一随机选取确定2名，含特邀代表3名），市人大代表1名（由市人大常委会推荐），政协委员1名（由市政协委员会推荐）；（2）听证会旁听人员10名（由市民自愿报名，根据公告一随机选取确定）。
E20通过公开信息渠道了解到，为解决中心厂区居民饮水难、水质差的难问题，2004年4月，天门市对城区水务项目实施整体招商，当时有3家单位递交投标文书。经评审，最后确定武汉凯迪水务公司为天门水务项目中标单位，并于2005年4月12日正式签署《天门市供水市场特许经营权合同》，天门凯迪水务公司取得25 年特许经营权。
本项目为BOT+TOT模式。根据《天门市供水市场特许经营权合同》，在25年的特许经营期间, 由天门凯迪负责二水厂项目的投资、建设、经营、维护和项目债务偿还；天门市一方面保证已到位的二水厂建设项目2100万元国债资金及时投入到相关水务项目( 其中有偿国债由天门凯迪按国债资金管理规定到期偿还, 无偿国债重建天门凯迪水务项目计算水价的总投资额) ；另一方面按照项目投资总额( 含一水厂收购费用, 扣除无偿国债资金) 、运行成本、供应水量、银行利率、物价及每年平均投资回报率不低于9% 等因素测算水价( 居民生活用水价为1.55 元/吨) , 并按法定程序制定和调整水价。天门凯迪通过收取水费, 作为自来水厂的运营成本和项目投资的回报。到特许经营期届满后, 天门凯迪将二水厂及相关设施一次性无偿移交给天门市。
此外，根据公开报道，天门凯迪在过去合作期内已将供水服务向乡镇延伸。
政府发布的临时接管听证公告未提及具体的违规事项，不过从公告中“涉嫌违反《市政公用事业特许经营管理办法》、《湖北省城镇供水条例》等有关规定”等措辞中可以看出，政府对此前特许经营情况并不满意，事态严重。
在听证结果没有公告或报道之前，外界无从判断实际情况，而从当地此前的相关公告，说明政府已有所准备，先后启动了天门市凯迪水务特许经营权中期评估、供水特许经营权收回相关法律服务采购等工作。
此外，从新闻媒体、自媒体及BBS等渠道发现，当地对该水务公司的供水服务，特别是大面积停水、水压偏低、水质不好、收费等也有不少负面声音。
综合来看，本项目特许经营被取消、被临时接管的可能性很大。
图3 特许经营权中期评估采购成交结果公告
图4 供水特许经营权收回相关法律服务采购磋商公告
2014年以来的新一轮PPP热潮之下，不少地方政府“大干快上”，PPP项目数量、投资额不断攀升。各类社会资本积极参与PPP项目，包括传统环保企业及跨界进入环保领域的企业也相当活跃。各方对于风险的重视，往往主要体现在相关方案、文本中的“风险分配机制”上，对实际会遇到的风险可能并没有很好的判断，更谈不上稳妥的应对措施。但在PPP实际的风险出现时，社会资本、地方政府及公众都会受到不同程度的影响。
在2009年，“PPP教父”王守清老师等人发表《对于基于案例的中国PPP项目的主要风险因素分析》一文，分析了包括高速公路、桥梁、隧道、供水、污水处理和电厂等领域的16个失败案例，指出法律变更、审批延误、融资、市场收益不足等13种主要风险因素。实际上，这些风险，在当下的PPP发展阶段，依然可能出现。
图5 16个PPP失败案例情况
图6 PPP主要风险因素
同时，鉴于目前参与PPP项目的企业类型多样，且专业能力、业绩经验不一，E20也担心社会资本/项目公司本身提供的服务不符合绩效考核要求，从而导致合作失败的风险。从这个角度来说，PPP的风险防控，并非一方责任，而在于政企双方。
对于天门水务特许经营项目，有业内人士对E20表示，抛开项目本身的问题，特许经营被取消、被临时接管的案例出现，如果被其他地方效仿，则可能产生项目即便运营正常但也被政府接管的风险，比如2018年6月底某水务上市公司公告称其在华北某县的污水处理厂BOT项目建成进入运营期即被政府要求收回。这是业界正常的担忧，建议政府在处理此类项目情形时慎重行事。
编辑 | 洪翩翩、张伟
统筹 | 谷林