薛涛：生态文明建设下供水企业面临的挑战和机遇
在日前由E20环境平台•供水服务促进联盟与南昌水业集团有限责任公司联合主办的2018(第三届)供水高峰论坛中，E20环境平台执行合伙人、E20研究院执行院长薛涛，就“生态文明建设下供水企业面临的挑战和机遇”的一些思考进行了分享。
来源：中国水网
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在日前由E20环境平台•供水服务促进联盟与南昌水业集团有限责任公司联合主办的2018(第三届)供水高峰论坛中，E20环境平台执行合伙人、E20研究院执行院长薛涛，就“生态文明建设下供水企业面临的挑战和机遇”的一些思考进行了分享。
本文根据嘉宾发言内容整理，未经本人审阅。
我前两天看过很好的一篇文章，说现在是一个全民金融恐慌的时代，大家都在谈论中美的贸易，谈论房价的问题。联系今天的发言主题，也可以发现，我们现在确实面临着空前复杂的状况。我的报告里第一部分也会谈到，地方政府所面临非常艰难的融资局面，这与大环境有关。此外，我们还看到，公共服务的市场化也在加快扩张中，其中供水企业有机遇也有挑战。另外，给各位分享一下我们观察到部分企业已经取得的成绩及总结，分析企业在这样的变化中有哪些项目机会。最后，对未来进行展望和总结。
近年来，降杠杆、减负债，以及控制地方债务成为了重要主题，由此引发了一些行业人士的担忧，近期城投公司债务违约状况也愈演愈烈。供排水企业属于公共服务领域，作为平台公司的一类，与城投公司有很近的姻缘，所以城投公司的案例对于供排水企业来说可以说是前车之鉴。
2014年以来，国家对于地方融资平台的整顿越来越严，在《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发【2014】43号）文件里面，提到了规范政府的举债模式，剥离融资平台公司政府融资职能。从银监会的数据统计图（如下图）中也可以看到，有大量的平台公司通过自己的方式在退出。
2017年发布的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预【2017】50号文），及《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预【2017】87号文），对政府违规举债、平台公司的监管进一步加强，规范政府购买服务管理，防范财政金融风险。因此，现在不少地方政府非常着急。
E20分析了2017年地方财政自给率、广义负债率与PPP项目退库率，在这三个数据中间，我们发现一些规律。蓝色部分是我们每个省的平均财政自给率，大概有50%的财政收入会上交到中央；黄色柱子是广义负债率，也是衡量地方政府负债情况的重要指标。
大家知道，在2014年PPP模式被推出以来，在2016、2017得到快速的发展。因为融资的需求过于强烈，很多地方也把PPP作为了一种融资通道，忽略了PPP应注重效率的出发点。2017年的8月，史部长有一个重要的讲话，强调PPP要规范化发展。随后的规范季开启了PPP退库的波动，数据参见上图中的绿色部分。其中可以看到一些规律，如在西部地区的退库率非常高，其财政自给率相对于东部较低，广义负债率也高于其他部分，所以从大数据可以看出，中西部在财政上的压力是非常明显的。此外，四大经济区也是区域差异的典型代表。
上图是我们最新的水务PPP报告中的研究数据，可以看到一些项目机会和趋势。如工业园区供排水项目的退库率相对较高，为什么呢？因为这些项目的项目风险较大，园区入住率较低，而且地方政府的项目融资需求比较强烈，对项目准备很不充足，因此带来了项目无法落地和不规范的问题。
E20研究院曾经对PPP项目有一个分类：A类是向使用者直接收费的项目，比如城市的供水，燃气等等，该类项目需要由社会资本自己承担需求风险，政府不保证使用量，只给企业在某个区域的垄断经营权，企业需自己判断投资是否能够收回，是否有那么多的用户。在上图中可以看到，A类的退库率比较高，这与项目性质有很大关系，政府也对需求量没有把握，尤其是新建的园区、开发区等地方，可能无法达到预期，会为项目带来困难。（相关阅读→ 薛涛：环保PPP年度盘点，分类后的顶层思考与产业变局）
其次，C类项目退库率也较高。这类也就是我们所说的PFI项目，不具备运营属性，如不含污水厂的黑臭水体治理、海绵城市类项目。这类项目竞争较大，而且地方政府付款的压力也比较大，所以有一定的退库率。
对于供水企业影响较大的外部环境变化，就是公共服务市场化大的方向。这既是商机也是风险。
《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》（发改投资【2017】1266号）文件中提到，拓宽基础设施建设资金来源，减轻地方政府债务负担。对拟采取PPP模式的存量基础设施项目，可通过TOT、ROT、TOO、委托运营、股权合作等多种方式，将项目的资产所有权、股权、经营权、收费权等转让给社会资本。这个文件总的指导思想还是《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发【2014】60号文），该文件谈到要推进市县、乡镇和村级污水收集和处理、垃圾处理项目按行业“打包”投资和运营，鼓励实行城乡供水一体化、厂网一体投资和运营。
在这些大方向下，作为传统供水企业，如果不去积极进取，不去在市场化的方向上走得更多，不去为政府更多的分忧，可能就会面临原有地盘被地方政府拿来出让转让的风险。我们还看到一些案例，一些市场化比较好的水司，他们不但处理污水，业务还扩展到了垃圾，甚至还到外地去做PPP项目，由此可看出，企业面临的挑战及技术威胁，反过来也可能是机遇。
另外一个重要文件是《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发【2015】54号）文件。文件提出，在水电气热、公共交通、公共设施等提供公共产品和服务的行业和领域，根据不同业务特点，加强分类指导，推进具备条件的企业实现投资主体多元化。我相信，供水企业在其他领域，也可以通过生态化合作优势，与其他环保技术企业或者其他有资源的央企国企以合资、合作等方式来提高自己的竞争力，同时也会打开企业的的管理提升空间。
先介绍下E20研究院对PPP项目的四个分类。A类项目是直接向使用者收费的垄断经营，风险由社会资本承担；B类项目是保底供应量、以厂区为边界的BOT项目；C类是非特许经营的政府购买型PPP（PFI）；D类是不含融资和基础设施建设的非PPP政府购买服务，是轻资产的市场化项目，较为典型的就是环卫市场项目，现在发展速度非常快。针对这四类项目我们进行了分析再归类，可以分为三大类：
第一类，经营属性，主要是指能向使用者直接收费；第二类是运营属性，典型代表有污水处理及垃圾处理项目，其实是以量和价向政府收费的项目；第三类是维护绩效属性，须保证每年达标，有一定的压力。这三个指标实际都有运营程序，但并不一定有绩效。
在水治理方面，从下图中可以看到，在大生态要求下，水方面越来越强调系统性、综合性。水治理大致可以区分出三个细分领域及一个综合性领域。在水环境综合治理方面，地方政府推出了大量的PPP项目。
我们还关注到，供水产业这几年在市场化方向上做了很多的努力，也包括不少全额采购的成绩。我们统计了将近40家供水联盟成员（其中30%是上市公司）的业务扩张情况，统计如下图所示。可以看到，有65%的供水企业已经扩张到了污水领域，还有23%的企业已经进入了原水领域， 23%参与了污泥处理处置，16%的企业参与了水环境治理。
另外，在财政部PPP示范项目中，我们对B方阵企业（地方水投、水务集团、区域环境综合服务集团）的业务分布情况进行了统计。可以看到，传统的市政给排水依然为强项，逐渐向水环境、水利、固废、混合类项目延伸。业务拓展最多的还是水利项目，占21%。此外，还有10%的生活垃圾处理，以及3%的管网项目。这是供水行业一个共同的行为状况，可以给大家做一个参考。
此外，财政部PPP示范项目中，B方阵企业作为社会资本方拿到的黑臭水体项目，多数为外地项目。比如深圳水务在池州的项目，北京排水在南宁的项目。我们分析，未来的供水领域，县市或相对偏远地区依然有新建机会；会继续有存量资产盘活机会；会继续向产业链上下游延伸，成一体化趋势。
价费机制的完善对公共服务的市场化起到非常重要的作用。。中国水网在成立之初，就成立了清华大学水业政策研究中心，当时研究的重点包括特许经营以及水价。关于水价，在《水污染防治行动计划》（2015）、《关于扎实推进农业水价综合改革的通知》（发改价格〔2017〕1080号）、《扩大水资源税改革试点实施办法》（财税[2017]80号）等文件中都提到，要施行阶梯水价、累进加价；农村水价改革等。关于垃圾价格，在《关于实行城市生活垃圾处理收费制度，促进垃圾处理产业化的通知》（2002）中提到。600多个城市中，有300多个城市实行了城市生活垃圾处理收费制度并颁布了政策法规，如海南、上海、广东等。结合垃圾分类的推进，这对于企业来说，相当于每个大型城市由此打开了十亿的年运营市场空间。
整体来看，地方有运营属性的专业平台被寄予厚望；综合性的融资平台现在面临空前的压力，大部分都失去了投资能力；园区型平台目前不在供水产业能力考量范围内。除了品牌的扩张和服务，我们总结了四个方面的对策，包括横向扩充、产业链上下游延伸、PPP、土地开发等。其中比较适合地方专业平台的是产业链上下游延伸和PPP。我们建议中小私营企业在技术上合作，这样的话可以回避短版，发挥长板。我们也期待着未来可以看到更多的水务集团上市，能够跟我们国家的需求紧密合作，让我们整个供水行业本身也不断提升。谢谢各位。
编辑 | 洪翩翩、赵凡
统筹 | 谷林