住建部《城乡建设》：水环境综合治理付费模式推演

由于缺乏经营性，水环境综合治理中的融资问题显得尤为迫切。同时，水环境治理又是超大金额PPP项目的聚集地，项目规模动辄几十亿甚至过百亿。如此大的市场空间，仅靠地方政府财力远远不够，“钱从哪儿来”的问题受到广泛重视。现阶段水环境治理PPP项目大多采用政府付费或可行性缺口补助方式，仅少数项目涉及使用者付费。本文主要探讨水环境项目中涉及到的“使用者付费”和“污染者付费”。

来源：建筑杂志社     作者： 李艳茹  薛涛

由于缺乏经营性，水环境综合治理中的融资问题显得尤为迫切。同时，水环境治理又是超大金额PPP项目的聚集地，项目规模动辄几十亿甚至过百亿。如此大的市场空间，仅靠地方政府财力远远不够，“钱从哪儿来”的问题受到广泛重视。现阶段水环境治理PPP项目大多采用政府付费或可行性缺口补助方式，仅少数项目涉及使用者付费。本文主要探讨水环境项目中涉及到的“使用者付费”和“污染者付费”。

一、政策背景

2015年4月2日，国务院发布《水污染防治行动计划》，确定“到2020年，全国水环境质量得到阶段性改善，污染严重水体较大幅度减少，饮用水安全保障水平持续提升，地下水超采得到严格控制，地下水污染加剧趋势得到初步遏制”等工作目标。之后几年，《城市黑臭水体整治工作指南》《城市黑臭水体治理攻坚战实施方案》等文件下发，水环境治理被提到重要高度。

作为一种公共物品，环境污染通常具有负外部性，排放者易于逃避责任。该特性在水、气、土壤的污染中具有典型特征。如向其征收一定的污染费用，则可将污染环境的成本反应在排污者的私人成本中，这被称为外部成本的内部化。提高的内部成本将影响污染者的行为决策，促使其减少排污并提高效率，最终使总经济体达到环境资源的有效配置。

同样，环境治理具有较强的正外部性，整体效用难以完全内化在市场机制中，单纯依靠市场将造成供给不足的情况；同时，若在公有化的范畴内，政府资金预算会约束限制投融资空间，且政府部门在投资运营管理上不具备比较优势。因此，在PPP模式兴起后，被广泛用于公共服务领域。其中，水环境综合治理PPP项目是较为特殊的一类。尤其是不含污水厂的水环境治理，属非特许经营的政府购买型PPP（PFI），经营和运营属性弱，是当前PPP争议和整顿的重灾区。

显而易见，由于缺乏经营性，水环境综合治理中的融资问题显得尤为迫切。同时，水环境治理又是超大金额PPP项目的聚集地，项目规模动辄几十亿甚至过百亿元。生态环境部水环境管理司司长张波表示，“城市黑臭水体整治涉及市场投资空间上万亿元，单靠各地财政投入远远不够，也是担不起来的。甚至一些经济发达城市，其财政也不足以支持黑臭水体整治。”他以污水管网所需资金为例算了一笔账：现在全国供水管道长约100多万公里，而污水管道长仅60多万公里，相差40万公里。一般而言，供水、排污管道长度不应差太多。现按每公里污水管道平均大概需要300万元计算，30～40万公里长度就需投资一万亿元左右。如此大的市场空间，仅靠地方政府财力远远不够。

二、钱从哪里来？

“污染者付费原则”（Polluter Pays Principle）是经济合作与发展组织（OECD）于1970年代提出的概念，即要求所有的污染者都必须为其造成的污染直接或者间接地支付费用。根据污染者付费原则，同时衍生出了“受益者付费原则”（Beneficiary Pays Principle）和“使用者付费”（User Pays Principle）。借鉴这些原则，我国相继开展了排污收费政策、水权交易、生态补偿、环保税等环境经济政策手段的实践，在水环境领域的应用也颇为广泛，取得了一定的成效和进展。

水环境治理PPP运作过程中，根据项目的经营属性，可通过政府付费、使用者付费、可行性缺口补助实现项目经济收益和社会资本合理的投资回报。基于项目合作范围主要是截污工程、河道治理、景观绿化、水利工程及配套文旅产业运营等，比较缺乏受益者付费基础，因此现阶段水环境治理PPP项目大多采用政府付费或可行性缺口补助方式，仅少数项目涉及使用者付费。

使用者付费

由于水环境综合治理的前述特征，此前行业大多知名水环境项目的回报方式多为“政府付费”。经过几年发展，在项目设计、渠道创新等方面有所改进，出现了不少“使用者付费+可行性缺口补助”的水环境项目。

对于“使用者付费+可行性缺口补助”的项目，在项目运营补贴期间，政府承担部分直接付费责任。政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本(折算成各年度现值)、年度运营成本和合理利润，再减去每年使用者付费的数额。

从上述计算公式可知，“使用者付费”部分，在近期不少项目中逐渐有所体现并得以丰富。如：在通州区北运河流域（通州段）水环境治理和生态建设项目中，使用者付费的收入来源包括：水利建设集锦、文旅产业运营；在济南高新区创新谷片区河道治理及市政配套PPP项目中，预期使用者付费来源包括：水环境子项、河道水面承包租赁、中水处理站子项、停车场子项；在铁汉生态中标28亿元古黄河环境修复及中低产田改造PPP项目中，使用者付费主要包括农业种植、景区门票、酒店住宿等。

这些收入项一定程度上减轻了当地政府财政压力。但这部分利润也非常有限，与其依赖财政支付的比例相比，几乎是九牛一毛。如在宝丰县湛河源综合治理项目中标结果的主要中标条件中可以看到，运营成本为13245.45万元 ，而使用者付费（按运营期第一年计算）仅为20.56万元。而且当前水环境项目中的经营性开发项目本身与环保相关度较低，可以轻松分离、单独建项进行商业运营或者实施特许经营，所以在实际操作中，尤其是在大体量的环境治理方面，尚未明显改变现状。

此外，政府在PPP项目中要求打捆有些“商业经营性”资产（如分享河道景观改善后收益的收费公园、餐厅甚至商业地产开发等），可能会让不少不具备这类能力的社会资本犹豫不决。原因是政府对这部分商业运作的空间的估计往往比社会资本乐观得多，而由此导致政府付费部分的预期无法统一。而且，水环境综合治理难度大、专业度高，经营餐馆这种能力是否会干扰专业运营商还未可知。

污染者付费

2018年7月，国家发改委《关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》下发，让环保领域价格机制调整成为热点。文件明确提出“坚持污染者付费”“探索建立污水处理农户付费制度”。并指出“在污染者付费实施无法推行的情况下，构建合理的项目回报机制”。当前，按照绿色价格机制意见的精神，各个领域及地方正在摸索落地渠道，但距离落实还有不短的路程。

在含污水处理厂的水环境项目中，与污水处理相关的收入为向居民及企业收取的污染者付费。这一项费用是当前我国污染者付费中缴纳收取机制相对完善的类别，但与运营成本之间还存在较大缺口，需依靠中央财政及地方财政补贴。

根据《给水排水》杂志2015年第5期刊发的《基于全国227个样本的城镇污水处理厂治理全成本分析》，选取全国227座污水处理厂为样本，通过计算，单位治理全成本在1.01～6.97元/m³，平均治理成本是2.73元/m³，平均建设成本为1.70元/m³，平均运行成本1.03元/m³。运行成本与当前大多城市0.95元/m³的污水处理费标准形成对比。

对于未进入市政污水处理系统的排放，当前主要依靠环保税来实现污染者付费。环保税以此前排污费收费标准为基础，沿用了此前的污染物当量值表，设置环境保护税的税额标准。其中，水污染物税额为每污染当量1.4元。

此外，为了调动地方的积极性，促进地方在环保方面的投入，环保税征收之后，全部归地方所有，中央不再参与分成，这意味着环保的主要事权在地方。此前的排污费是专款专用，转化为环保税、纳入一般财政收入后，这笔钱如何更多地投入到污染治理当中并产生效果，目前还没有相关信息，值得期待。

同时，排污费改环保税后，也由此引发了新的问题：由于环保税的征收及使用与环保部门收成无关，一定程度上影响了环保部门的积极性；而税务部门对于环境监管不够熟悉，二者之间如何形成更好的互动，以保证环境监管、环保税使用的效用进一步提高，成为需要考量的重要命题。

三、国外水环境治理中的经济来源分析

水环境治理需求及其带来的经济讨论，不仅是我国所遇到的问题。在一些西方国家已有的治理案例中，可以看到不同的水环境治理经费渠道，包括向居民收费、主体上市融资等，对我国相关问题的解决具有借鉴意义。

美国公民收费

根据美国2016财年的收费标准，自来水每吨约1.2美元，污水处理费每吨2美元，此外还收取不透水面积费和雨水费，不透水面积费的收取标准为每个居住单元当量（92㎡不透水面积）每月收取20.30美元，雨水费收取标准为每个居住单元当量（92㎡不透水面积）每月收取2.67美元。根据这个收费办法，华盛顿特区的居民，平均每月需要缴纳的雨水费、污水费、供水费等总计96.53美元，比前一财年增长11.36美元。

值得一提的是，国内备受关注的海绵城市建设项目，在美国的收费表中已经存在了部分收费的品目。该项做法为美国城市水环境建设提供了资金来源。

德国莱茵河治理

德国花了30多年的时间和精力终于让莱茵河污水变清。在治理费用方面，德国最早提出“谁污染谁买单”的主张，充分运用经济手段来保证环保法规的法律效力。因为对于流域管理中的外部不经济问题，法律化的经济手段最为有效。德国在1976年制定了《污水收费法》， 向排污者征收污水费，对排污企业征收生态保护税，用以建设污水处理工程。同时，相关法规令污染企业无法获得银行贷款，企业声誉和形象也会受到影响，这就促使企业不得不重视环境利益。德国的“污染者付费”及“生态保护费”的做法，在我国也初见雏形，推行力度及后续效果值得期待。

英国泰晤士河治理

从1858年起，泰晤士河前后进行了150年治理，耗资巨大，治理费用约为300～380亿英镑。泰晤士河的治理资金主要来自两方面：一是供水收费；二是上市公司股票及市场集资、融资等。

1974年，包括泰晤士水务局在内的10个流域水务局建立。1989年，这10个流域水务局转化而来的10家新公司的股票开始在伦敦股票交易所上市，以每股1英镑的价格发售。以泰晤士河水务局为例，它当时的服务范围主要是泰晤士河流域的13000km2，拥有740万供水用户和1200万污水处理用户，日供水量290万m3，日污水处理量420万m3。1999～2000年，该公司收取的户年均水费为188英镑，年收入为14亿英镑，税前利润为4.2亿英镑，经营情况相当不错。泰晤士河治理的资金筹集方法与英国成熟的债券市场分不开。

英国美士布陆公园治理

根据南水北调与水利科技的报道，英国投入 460 万欧元对美士布陆（Mayesbrook）公园环境进行了修复。 经过测算，在40年内，英国从医疗、娱乐和旅游方面受益约3000万欧元。2017年，根据国际研究机构的一份报告，美士布陆公园所在的伦敦四区的购房均价处于较高水平。

当前我国水环境治理取得了较大成绩，但是也面临严峻的挑战，如城市水环境和老百姓的期望之间尚有差距，部分地级城市资金、人才包括认识还不够到位，治理压力较大等。由于水环境综合治理这类PPP2.0项目的复杂性，很多之前的习惯路径已经被颠覆。如何在边界模糊、技术复杂、维护难度大、融资需求高、可运营的传统资产占比极低的项目背景下，开发出适合自己的模式？政府、企业都面临很多挑战。对于社会资本而言，最根本性的问题还是在于付费模式和保障。

当前，对于水环境治理及付费的模式还在不断推进演化，如探索可用性付费捆绑绩效、绿色金融等，采用各种手段使水环境综合治理的落地运营更加有迹可循。如何找到将绿水青山变成金山银山的合理路径，或将是近期水环境治理领域值得重点探讨的问题。

出处 / 2019年第2期《城乡建设》

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编辑 | 洪翩翩、李艳茹

统筹 | 谷林