特许经营模式下，污水处理厂污泥处置责任该如何划分？
由污泥集中堆置产生的污染责任归属谁家？在污水厂不具备污泥处置设施且水价中未包含污泥处置费用的前提下，污泥处置责任是否依然同污水处理特许经营协议一并转由企业承担？若《协议》中明确政府负责污泥处置，污水处理企业仅负责污泥的简单脱水和运输，那么污泥处置的政企责任如何划分？
来源：中国水网 作者：徐冰冰
污泥作为污水处理的副产物，一直被轻视，“重水轻泥”的现象普遍存在。污泥处置是城市污水处理的“最后一公里”，如处理处置不当，会对生态环境造成二次污染。而且，在目前污水处理厂特许经营协议下，污泥处置的责任主体界定不清，这滋生了种种社会矛盾纠纷，成为当下社会的一大顽疾。其中，污水处理厂“背黑锅”的情况也屡见不鲜，目前，沈阳市的污泥处置就面临着此种困境。
由污泥集中堆置产生的污染责任归属谁家？在污水厂不具备污泥处置设施且水价中未包含污泥处置费用的前提下，污泥处置责任是否依然同污水处理特许经营协议一并转由企业承担？若《协议》中明确政府负责污泥处置，污水处理企业仅负责污泥的简单脱水和运输，那么污泥处置的政企责任如何划分？
在此背景下，污泥处理处置产业技术创新战略联盟、国家环境保护技术管理与评估工程技术中心及E20环境平台于1月9日在北京举办了专家论证会。环保企业代表以及行业专家分析了沈阳祝家污泥处置案例，对特许经营模式下污水处理厂污泥处置责任划分问题进行了深入解析，以期推动污泥处置行业的健康规范发展。
经专家们认真质询及研讨，关于以下几点达成一致意见：
地方政府是城镇污泥处置的法定责任主体
污泥处置应该按照固体废弃物相关规定处置还是作为水污染物进行处置呢？关于污泥的定性问题，目前的法律、法规尚没有明确。经过专家讨论，这两种归属并不矛盾，污泥作为城镇公共服务的组成，不管是水污染物还是固体废物，都是市政公共服务的重要环节，地方政府是上述公共服务的责任主体。因此，处理污水、处置污泥是地方政府义不容辞的责任。
根据现场法律专家的讨论，地方政府也是城镇污泥处置的法定责任主体。污泥的处理处置是伴随着污水处理事业的不断发展而逐渐发展起来的。我国污泥处理处置事业发展缓慢，一直滞后于污水处理事业的发展。纵观我国相关环保法律的发展历程，我国污泥处理处置经历了一个从无到有的过程，其责任主体也在不断明确。
2014年新颁布的《环境保护法》第51条提到，各级人民政府应当统筹城乡建设污水处理设施及配套管网，固体废物的收集、运输和处置等环境卫生设施，危险废物集中处置设施、场所以及其他环境保护公共设施，并保障其正常运行。
专家讨论指出，污泥处理处置作为污水处理设施的配套服务，其责任主体应该是地方政府，地方政府在自由裁量范围内，可以委托城镇污水处理厂、污泥处理处置企业或其他专业公司处置污泥。
城镇污水处理厂根本不具备污泥处置的条件
经过专家讨论，城镇污水处理厂和一般的排污工业企业不一样，一定要把城镇污水处理厂和一般的排污工业企业区分开。城镇污水处理厂不直接产生污染物，污水是市政设施收集来的，城镇污水处理厂只是替排污者处理收集来的污水，只是在提供一种污染消减服务。未配备污泥处置设施的城镇污水处理厂，不能承担污泥处置的法律责任。
从目前行业实践来看，污水处理厂也是主要负责污水的处理处置，以及对由此产生的污泥做简单的基本处理，比如污泥脱水、污泥外运。
从专业角度来讲，城镇污水处理厂也不能处置污泥。在工艺上，城镇污水处理厂的工艺根本处理不了污泥，也没有污泥处置设施，这不是钱多钱少的问题，而是技术和设施的问题。污水厂处置污泥还涉及到污泥占地的问题，这不是污水处理厂能够解决的。而且，城镇污水处理厂在项目审批的时候，在批文里一般都会附加一条：污泥问题另行处置。
特许经营模式下的城镇污水处理厂污泥处理处置
污水处理作为市政公用行业一直由政府主导，2005年前后，为解决其资金投入巨大问题，政府以特许经营方式将原本属于行政体制内的污水处理厂剥离，由企业履行义务，财政支付对价。但是由于技术发展等客观原因，污水处理副产物——污泥处置设施并未同步建设，导致污泥很长一段时间处于无组织排放状态，部分城市由市政垃圾填埋场接收或采用集中堆放方式。
由特许经营权的定义上来看，特许经营权是指由权利当局授予个人或法人实体的一项特权。特许经营制度之下的城镇污水处理厂是个透明体，是受地方政府委托承担有限责任的企业主体，它的责任和义务是由《特许经营协议》约定的。
特许经营协议的甲方是地方政府，乙方是污水处理企业，污水处理厂的产权是地方政府的，污水处理企业在特许经营期内，使用污水处理厂的设备、技术等为政府处理污水，提供服务，确保水质达标。污水处理厂不拥有水的产权、也不完全拥有污水处理厂的产权，只是提供劳务，所以不可能取代甲方责任主体的地位。
在污水处理厂《特许经营协议》条款中，关于污泥的排放及标准条款中规定，污泥排放应满足国家标准《城市污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002）的要求、污泥脱水后泥饼含水率满足一定的要求，污泥应由乙方负责运送至甲方指定的污泥堆放场地进行堆放，运送过程中不得对周围环境造成污染或不良影响。条款中没有关于污水处理厂污泥后续处置的责任约定，而且，乙方污水处理厂的特许经营权是由甲方政府方授予的，污水处理企业在特许经营期内，只是使用污水处理厂的设备、技术等在为政府处理污水，提供服务，确保水质达标。因此，乙方不可能取代甲方责任主体的地位，污水处置和污泥处置的责任主体还是政府部门。
未来污泥如何健康发展？
地方政府是污泥处理处置的责任主体，关于污泥的去向，地方政府需要发挥责任主体的作用，推动污泥行业的健康发展。关于未来发展，与会专家提出了几点建议：
一、政府明确自身责任主体地位。首先，要尽快解决污泥的欠账问题，要将这么多年来堆积下来的污泥处置掉，将这部分污泥减量化、无害化，以免再次对生态环境造成不良影响；其次，要处理处置新产生的污泥，为污泥找到真正的出路。政府有权选择合适的方式进行污泥处置，也可以另行委托专业的污泥处置企业承担污泥处置服务。
二、加大环保督察力度，开展污泥专项督查。目前，污泥仍然是地方生态环境治理的一个“死角”，环保督查取得了一定效果，未来更要加大对污泥的督查力度，引起地方政府对污泥处置问题的重视。
三、地方政府要制定污泥专项规划。城市本身应该规划污水处理设施和污泥处理设施，但目前绝大多数城市没有污泥处理设施。虽然国家在每个五年计划中都会出台《全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划》，规划中明确指出污泥的建设资金，也明确指出地方政府要落实污泥处理处置的建设资金，但是真正落实的却很少。所以建议地方政府出台污泥专项规划，加强对污泥专项资金的督导和监管，保证污泥处置设施的建设。
四、明确污泥定价问题。在污泥定价上，当下污泥处理处置收费机制尚未形成，污泥处理处置设施的运行费用也未能和污水处理费用同步落实。政府应进一步完善污水处理费的构成结构，将市政污泥处置费纳入污水处理费价格体系。
五、明确污泥去向。污泥的处置路线不畅通，目前还未找到合适的出路。经过30多年的发展，我国已基本形成四大主流技术发展路线，但最终都没有走通，其根本原因是国家没有明确的指导方向，大部分城市的污泥仍然无处可去。目前污泥大部分的处置方式还是填埋，很容易形成二次污染，资源化程度低。
此外，目前关于污泥处置的相关法律还缺失，在法律、法规等方面也需要不断完善，从法律层面上保护企业和公民等各方主体的合法权益。另外，在污泥处置出现问题的时候，企业也有社会责任去提醒政府需要尽快完善相关的规划、计划和设施建设，更好地保护自己。
附：参会人员名单
杨向平 中国城镇供水排水协会排水专业委员会主任
全国污泥处理处置促进会理事长
江 瀚 北京首创股份有限公司副总经理
张晓昕 北京市城市规划设计研究院市政所所长
王 涛 机械科学研究总院副总工
傅 涛 E20环境平台首席合伙人 E20研究院院长
国家环境保护技术管理与评估工程技术中心秘书长
污泥处理处置产业技术创新战略联盟执行理事长
汪 劲 北京大学法学院教授、博士生导师
北大资源、能源与环境法研究中心主任
北大核政策与法律研究中心主任
王明远 清华大学法学院教授、博士生导师
清华大学环境资源能源法学研究中心主任
李艳芳 中国人民大学法学院教授、博士生导师
中国人民大学法学院能源法中心主任
肖 琼 E20研究院/E20环境平台 副院长、合伙人
刘 阳 国电东北环保产业集团有限公司总经理
宫艳萍 国电东北环保产业集团有限公司副总经理
万旭萌 国电东北环保产业集团有限公司法律顾问
国电东北环保产业集团有限公司案件代理律师
张 彤 国家能源投资集团有限责任公司法律事务部副主任
王晓辉 国家能源投资集团有限责任公司法律事务部综合处处长
赵瑞英 E20研究院/E20环境平台 行业分析师
王 亮 E20研究院/E20环境平台 行业分析师
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编辑 | 李艳茹、李丹
统筹 | 谷林