水司滥用市场支配地位被罚700余万，垄断风险如何防范？
近日，天津市自来水集团因滥用市场支配地位被罚700余万，原因是指定二次供水设施品牌，这与三年前工商系统查办的几起供水企业滥用市场支配地位的垄断案原因高度相似。为什么又是因为二次供水？供水企业的垄断风险应该如何系统防范？
来源：中国水网 作者：易滴水
近日，天津市市场监督管理委员会对天津市自来水集团有限公司滥用市场支配地位一案做出行政处罚决定：罚款天津市自来水集团（下文简称“当事人”）2016年度销售额的3%，共计743.86万元。（相关阅读→总局发布天津市自来水集团有限公司滥用市场支配地位案行政处罚决定书）
具体而言，当事人在供水经营中，利用其在供水范围内的公共供水服务的支配地位，要求房地产开发企业自行建设二次供水设施时，必须使用当事人指定的天津市华澄供水工程技术有限公司（以下简称华澄公司）生产的智能电控柜和远程监控子站。由此构成了滥用市场支配地位的垄断违规行为。
首先，据了解，当事人附加指定二次供水设施供应商的行为没有法律、法规和政策依据，属于没有正当理由的附加不合理条件。同时，据一些开发商反映，签署的“新建二次供水设施自行建设保证书”等协议文件并非双方自愿协商的结果，违背了交易相对人的意愿。
那么，该类情况主要带来两方面的危害。一是当事人附加不合理交易条件的行为，限制了开发商（交易相对方）对二次供水设施施工单位及材料设备采购的自主选择权，损害了开发商的合法权益。另一方面，当事人的行为排除了二次供水工程中其他合法经营者参与，阻碍了市场公平竞争。自来水二次供水设施的材料设备市场本应是开放的竞争市场，只要符合国家、行业、地方标准规范的材料设备都可以进入该市场进行公平竞争。但当事人的行为实质上借助其在相关市场上具有的市场支配地位，将支配地位的影响力不公平地强加到电器控制柜和远程监控子站销售市场，不公平地限制了市场竞争，导致一些具备资质的合法经营者难以在本案相关地域市场销售。
警惕“自然垄断”异化成“行政垄断”
由于信息披露有限，该事件的全貌和背后的原因我们无法得知。其实供水企业有一些行为属于“好心办坏事”。例如二次供水设施作为保障城市“最后一公里”供水安全的核心，其产品质量和运维性能亦受到各个相关方的关注与重视。供水企业为了保障今后长期的二次供水设施的良好运行管理，提升供水服务效率，就采取指定特定（可能是高质量的，同时也可能是高价的）设备材料的做法，却不慎触碰到法律红线，对自身和其他群体的利益均造成一定程度的损害。
其实，供水行业由于其天然的资源稀缺性和规模经济效益，自来水供应和服务在区域内由单个企业大规模生产经营比多个企业同时生产经营更有效率，由此带来了自然垄断的行业特性。前几年，全国工商系统共查办了6件供水企业滥用市场支配地位的垄断案，就与自然垄断的行业特性有主要关系。为此，E20环境平台在2017年专门集中组织过一次主题为“系统防范垄断风险，共建产业健康格局”的沙龙进行探讨，成果汇编成了《供水行业健康发展报告（2017版）》（相关阅读→供水企业的四大困境与六个出路）。值得注意的是，供水企业要避免在实际操作过程中，因“人为”的授权性或规定性集中，使“自然垄断”异化成“行政垄断”，从而陷入不合理垄断的尴尬局面甚至出现违规违法行为。
供水企业容易出现的不合理垄断行为有两种：一种与此案类似，是在无正当理由的情况下，强制要求用水大户将供水工程的设计、施工等业务交由其承担或其指定的企业承担；另一种是在无正当理由的情况下，强制要求用水户购买与其限定品牌一致的供水器材，如智能远传水表。无论哪种情况和行为，都值得注意和警惕，供水企业应当善用自身的市场支配地位，为用户提供更好的服务，而非采取不明智的做法扰乱市场秩序。
“三管齐下”促进供水企业正确避免风险
那么供水企业应如何避免潜在的垄断风险？
首先，供水企业需要与政府、用户、开发商建立良好的沟通机制。这离不开将日常的沟通工作做到位，细水长流。供水企业可通过多样化的时机和场合（比如大客户联谊会、房产商监督会等）与关联方增强互动，并请关联方多提建议。一是加强与政府各个部门（发改、住建、水务、工商、物价等）的沟通，使其全面了解供水公共服务的行业特点。二是用户层面，从报装到工程结束各个环节，都需保持良好沟通，给用户塑造良好的体验和感知。三是开发商层面，需注重日常关系的维护，有业内人士建议，可建立水司高层与开发商互访沟通机制，达成谅解与共识。通过洽谈沟通，使开发商感到选择水司进行统一设计建设管理的优势与必要性。
例如，在二次供水有统建统管政策的地区，开发商可能会因为更严格的建设标准而付出更高的成本。那么水司可能会与开发商出现较大的矛盾，建议从三个角度沟通解决：第一讲明做这件事的目的，是为了保障二次供水安全，不是为了赚钱。开发商自身也很清楚以前楼盘二次供水的问题。新小区做好二次供水，避免让今天的问题成为明天的历史问题，否则几年后又来改造，重复投资浪费资源。所以本质上双方目的是一致的，对大的开发商来说，成本变高不是问题，建好一个楼盘的供水，对他本身的声誉也很有好处。第二是做好工程预算和造价，不能利用市场支配地位谋取暴利，使开发商能接受水司的利润幅度。第三是提供好的服务给开发商，满足他们的时间节点，配合工程施工等。
其次，建立规范的招标制度，完善书面文件，并逐渐明晰相关的技术标准和收费标准。考虑到目前各个供水企业对于供水区域内自动化、智能化供水服务标准要求的提升，不可能所有的供应商都能满足统一管理的技术要求。因此，供水企业可先根据其要求确定合格的供应商名录，再在供应商名录里进行内部招标，招标也可以通过政府的平台进行，并可邀请第三方机构审核，以确保过程和结果的公开透明。
同时，供水企业需加强内部审核，梳理识别垄断相关法律文件中的风险点，看看自己所管的业务范围内有没有违反规定，并在此基础之上，不断规范、完善对外的书面文件。例如，供水企业与用户、开发商的合同里一定要写清双方的责任权利，特别是给予用户、开发商的选择权，如果采取自建的方式也必须通过验收标准等。一些二次供水管理相对成熟的地区，在新建或改造二次供水设施时，主管部门和物价部门制定颁布了合理的建设和运维收费标准，如E20供水圈层发布的《2019年二次供水模式研究及价费分析报告》中所提到的常州、江阴、苏州等城市。更加清晰的二次供水价费模式有助于避免供水企业垄断嫌疑。
更重要的是，供水企业应当自强不息，勇于迎接市场化竞争。供水企业一般是计划经济体制下建立并延续至今的国有独资或国有控股企业，在传统的体制之下，一些供水企业认为其在供水服务中的行为具有合理合法性，导致自身管理体制僵化，与市场脱节。在当前加快推进市场化改革的宏观背景之下，供水企业需要建立符合市场经济要求的管理制度，寻找创新和变革的突破口，借助市场的力量促使企业自觉地提高自身服务质量和管理水平，提升竞争力。
外部多维共同助力防范垄断
立法机构尽快完善供水行业的相关法律法规。供水条例多年来一直没有修改，已难以适应现在的市场经济环境。还有上位法（如国家层面的《二次供水管理条例》）的缺失，使得诸多问题的解决方式并不明确。立法应以确保公众得到优质的供水产品和服务为宗旨，既要遵循《反垄断法》、《反不正当竞争法》、《物权法》、《招标投标法》等法规要求，又要兼顾供水行业与生俱来的自然垄断特征。通过立法科学合理界定在保障供水安全工作中所涉及的政府、供水企业、开发商、物业公司、公众等各相关方的责权，厘清自然垄断行业中可引入竞争机制的环节和范围，既不能过分夸大自然垄断属性而排斥合理竞争，也不能不顾供水行业自然垄断特征而一味强调完全竞争，从而构建长期、持续稳定的供水服务义务和责任机制，保障地方供水企业有法可依、有规可循，避开潜在的垄断风险，实现维护公共利益和促进供水行业可持续发展的双重目标。与此同时，还要加强技术标准体系的建立和完善，涵盖供水设施建设从立项建设到验收运维的各个方面和每个环节。
第三方行业平台建立完善“供水行业优秀设备品牌库”。E20环境平台·供水联盟在2017年开始做出相应的尝试，邀请各供水企业中具有丰富经验的工程师、采购负责人等，共同搭建专业、科学、严格的“供水行业优秀设备品牌库”，设计动态更新的标准，选择出运行安全可靠、管理操作简便、易于维护的设备，包括水泵、阀门、管材、计量仪表、智能系统等，以搭建智能的、可交互的全生命周期设备管理体系。供水企业可依据自身特点和现状，从“供水行业优秀设备品牌库”中选择，以节省采购成本，降低采购风险，提高生产效率；同时能促进设备供应商的良性竞争，推动供水产业链的健康发展。
公众的广泛参与和监督。一个健全的供水服务管理机制必定是有关用户共同协商和积极参与的。公众享有普遍服务基础上的选择权和定价权，即水司在满足居民用水的普遍服务基础之上，同时通过服务和水质的提升满足用户对于二次供水、加压供水、工业供水以及直饮水等增值服务，用户有权利选择供水企业作为服务主体。比如，某市的用户通过服务的比较，主动选择供水企业管理二次供水并且愿意承担成本测算后的适当加价服务，因为用户更依赖供水企业在30年特许期内的持续规范服务。（相关阅读→孙晓航：供水企业的博弈之路）
相信在各方的共同努力之下，可以较好地避免供水企业的垄断风险，实现供水企业市场支配地位和公众利益保障的良好平衡，不断推动供水行业的可持续发展。
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