水环境EPCO≈PPP-融资？有人说还更有效率更省钱…
近期，更多地区水环境项目以“EPCO（设计-采购-施工-运营）”的模式被释放了出来。EPCO模式是在EPC模式基础上的创新，将EPC项目总包后的运营环节一并打包。在同一主体下，施工与运营之间形成配套，从而规避了不同主体衔接造成的资源浪费及效率损失。
来源：中国水网 作者：李艳茹
不少读者从本公号的项目报道中发现，受关注的水环境PPP项目显著减少，为数不多的大额水环境PPP也成为了三峡集团、建筑型央企的主战场。（相关阅读→ 90.58亿！长江生态保护集团联合体斩获芜湖污水PPP项目；44.45亿元!长江生态环保集团联合体预中标岳阳污水PPP项目；26.34亿！云南临沧河道治理PPP项目预中标公示）
由于水环境项目多为PFI类，缺少经营性，因而在PPP时代造成了不少混乱：缺钱的地方政府希望将PPP作为新的融资途径，企业则希望获得前期丰厚的工程利润，导致一些地区变相融资、明股实债、政府兜底的问题出现，增加了财政金融风险。在此情况下，随着考核期限的临近，一些地区开始探索更为高效的治理方案。
EPCO 是什么？
自去年底、今年初开始，水环境EPC模式从深圳开始复燃，深圳的七大水环境EPC项目、123亿的茅洲河流域(宝安片区)水环境综合整治EPC项目让人感慨有钱真好。（相关阅读→ 【818】最近火热的水环境EPC项目，想说爱你不容易）
在此前一波水环境EPC中，多采用建设与运营工作分开实施的手段，建设工作按照EPC模式实施，运营环节按照O&M模式实施（多交由地方平台公司或下属企业）。而水环境运营事项繁杂，在精细化及效果导向的前提下，施工、运营的分割，在一定程度上会造成运营环节的被动。
北控水务市场投资中心副总经理徐东升指出：“在工程EPC、运营OM分割的情况中，运营企业被看作对最终效果负责的一方，但它无法参与到前期环节，对于设计、建造不合理之处只能被迫接受。一旦运营效果欠佳，难免引起建设方与运营方责任的相互推诿。”
到了近期，更多地区水环境项目以“EPCO（设计-采购-施工-运营）”的模式被释放了出来。EPCO模式是在EPC模式基础上的创新，将EPC项目总包后的运营环节一并打包。在同一主体下，施工与运营之间形成配套，从而规避了不同主体衔接造成的资源浪费及效率损失。
11月20日，首创股份牵头拿下的67亿中山市未达标水体综合整治工程(五乡、大南联围流域)EPC+O项目吸引了广泛关注。该项目便是采用“EPC+O”模式建设。中标价为46.99亿元，费用拆成了几大块，包括：工程建安费为37.56亿元，总运营费为83039.77万元，设计费为7546.41万元，勘察费为3710.97万元。
事实上，这只是EPCO类水环境项目的高光时刻，近期出现的同类项目已小有气候，还有一波未开启招标的也正在赶来的路上。近期典型水环境EPCO项目如下表所示：
对于环境企业来说，EPCO无疑是一块不可多得的蛋糕。从前的水环境PPP项目是“爱过”的关系，已成为最熟悉的陌生人；大小环境企业均开始高度关注现金流及负债数据，谋求轻资产转型。在EPCO模式下，企业不用考虑融资，能够更好地发挥专业化优势。
对于地方政府来说，随着考核期限的临近，能否通过社会资本融资似乎变得不再那么重要。EPCO不需要走PPP流程，不受“财承”10%红线约束，可控性强，见效快，在水环境治理时间紧、任务重的地区如一剂良药。EPCO项目3-5年的合作期限，也能够避免资金缺口过大的情况出现。
徐东升认为：“从项目实际效益的发挥方面来看，EPCO结合了PPP的多项优点，包括联动专业化公司、从效果出发等；同时，政府融资要比企业融资有着更低的融资成本，在今年新增专项债额度大幅增加且扩大专项债做资本金适用领域的背景下，地方部分水环境项目资金压力得到一定缓解。”
专业社会企业参与
“如果不考虑融资功能，其实可以说，EPCO是一种好的PPP模式。”徐东升解释，PPP绝不仅仅是政府的融资手段，PPP改革的初衷是让具有专业特长的社会企业参与政府项目，借助企业和私人部门的效率优势，实现公共利益的最大化。在EPCO模式下，专业企业轻身上阵，回归初心，能够实现“借助企业提高效率”的目标。
从中标单位性质来看，这一波水环境EPCO距离“专业社会资本方”要更近一些。如上述中山市未达标水体综合整治工程(五乡、大南联围流域)EPC+O项目，中标联合体包含首创股份、北京市市政工程设计研究总院有限公司、中国葛洲坝集团股份有限公司、陕西工程勘察研究院有限公司，由产业企业首创股份牵头；在广东省江门市英洲海水道(城区段)黑臭水体综合整治EPC+O项目中，中标联合体包括启迪环境科技发展股份有限公司、中铁广州工程局集团有限公司、北京市市政工程设计研究总院有限公司、浙江山川有色勘察设计有限公司，由启迪环境牵头。
值得一提的是，在EPC模式下水环境项目，对以工程见长的施工型企业有更大的很大吸引力，在年初的一些水环境EPC项目中也可以看到，最终承接项目的也多为大型央企；到了EPCO模式下，由于有“O”的存在，央企主导的情况有了很大的改善。
“出于对运营效果的重视，现在还有不少项目招标方要求联合体必须是运营单位牵头。”徐东升表示，招标方的运营效果导向，对于项目基调起到了较好的把控作用，也有效调动了环境企业的积极性。
绩效考核
在效果导向的逻辑下，对于专业企业的绩效考核必不可少。在EPCO模式下，由于各环节社会参与方主体不变，因而也就具备了绩效考核的基础。据了解，在不少水环境EPCO项目中，倾向于项目全周期的绩效考核，如通过调整设计、施工等环节费用的支付比例、支付时间，依据运营期效果按比例支付运营费用等手段，确保工程质量、实现工程与运营的最优配套。这也促使社会参与方从运营效果出发，对前期各环节进行优化。
如英洲海水道（城区段）黑臭水体综合整治工程EPC+O项目中，根据公开的招标文件显示，在竣工验收通过后，项目的工程款、设计费仍保留5%待支付，这部分费用将在4年的运营期内，依据运营效果按年平均支付。运营期内，若当月度绩效考核得分低于60 分（不含），当月的这部分费用扣除 50%（因政府方原因或不可抗力因素造成的除外）。
工程款的保留支付之外，运营费用的绩效考核也对运营效果起到了较大的监督作用。在英洲海水道（城区段）黑臭水体项目中，每月依据配套设施运营维护保养考核、水质检测分析考核、公众参与运营维护管理质量等项进行打分，根据打分情况按比例支付当月运营费用，支付比例分100%、80%、70%、暂停支付四档。
也有部分项目选择用试运营的方式来检验工程效果。如临澧县乡镇污水处理设施建设EPC+O项目，据公开信息显示，该项目整体项目运营期10年(1年的试运营期+9年正式运营期），试运营期内不支付营运费及相关费用。
去除融资风险，是否还有其他风险？
目前来看，在财政支付能力允许或有专项债等融资空间的情况下，EPCO模式能够更为快速地开展水环境治理，解除行业企业的融资压力，并配有确保运营效果的强制手段。而在新模式的探索过程中，也不可避免地存在待完善的操作细节。
在EPC+O模式中，项目综合管理角色缺位、内部运作机制的不完善，可能给项目带来一定风险。
从近期水环境EPCO项目的运作实践来看，中标方通常是勘察企业、设计企业、施工企业、运营企业的联合体，加上政府方承担的出资责任，“融、投、技、建、运”，各自承担一段职责。但水环境综合治理项目的突出特点是系统性和综合性强，强调项目全周期的统筹管理。在PPP项目中，社会资本作为出资方，以SPV公司大股东身份，实际承担起这个管理责任，也承担了项目的主要风险。目前的水环境EPCO项目中，一个较明显的问题是项目综合管理角色的缺位，勘察、设计、施工、运营企业在项目全程中各自为战，各自按收入比例承担绩效风险，人为割裂项目系统性，协调统筹难度较大。
在EPCO项目中，政府方往往要求勘察、设计、施工等工程费用的部分，高的可能会达到40-60%，要与项目绩效结果直接挂钩,如果项目未能达到预期效果，联合体参与各方可能会形成较大的损失。环境企业在其中往往可能充当两个角色，一个是运营方，一个是牵头方。在EPCO项目实际操作中，“牵头方”往往没有明确的职责边界，是否愿意由“牵头人”充当起水环境治理项目整体管理的角色，即考验环境企业的综合实力、责任担当，也取决于EPCO项目内部运作机制的合理设计。
前期设计环节有待真正纳入项目整体。目前，大多水环境EPCO项目的前期设计环节，运营企业难以深度参与。徐东升分析：“在当前体制机制下，为了预算顺利批复，水环境EPCO通常是带设计方案招标。中标方能够参与的部分，只能称之为设计优化，可改动范围有限。希望未来随着模式、机制的完善成熟，企业能够从设计环节开始介入，从全生命周期视角提升项目效率。”
此外，还需警惕一些变形版的EPCO。据招投标公开信息显示，部分地区的水环境EPCO就出现了变形：某地区的水环境治理EPCO，仍然要求投标人具备几十亿元的融资能力；某流域的环境EPCO项目，施工+服务周期仅6个月，项目本质仍是以施工为主，或有应急治理之嫌。这些变形款EPCO需要引起关注，警惕实际运作名不副实。
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编辑 |刘影、刘影
统筹 | 谷林
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